地方政府融资风险化解与银行贷款总量把控

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近年来我国地方政府债务、银行信贷快速增长，尽管占GDP的比重还不算高，但持续的高增长使得地方政府的债务水平和商业银行的贷款总量被不断拉升，已引起了市场的日益关注。本文仅对此做些分析，谈些改革的思考。

问题的引发

目前国内外市场对中国经济发展普遍担心的是两大问题：一是地方政府的债务杠杆率趋高，担心引发政府债务风险；二是银行信贷增长的可持续性及结构性风险。这种担心实际还包括中国银行业把相当部分贷款直接或间接投向了潜在风险较大的地方政府融资平台，并由此对中国经济发展可持续性带来更多的不确定性。

地方政府债务危机不会发生。中国的地方政府债务与国外的一些地方政府债务有很大的不同，地方政府的负债用于财政消费性支出很少，主要是由于地方政府为履行发展地方经济的职责，所进行的经济性投资引起的，由此还形成了相对应的有效资产，对经济的拉动影响很大，并可以在较长时期内发挥作用。同时中央政府有足够的财力来解决地方政府的债务问题，即使从长期来看，地方政府债务的实际违约风险也大大低于市场预期，更不会发生债务危机。而国外的地方政府债务从表面看也是由政府公共支出引起的，但实际主要是用于财政性消费支出，包括养老金等社会福利支出。这种负债对经济的刺激和拉动作用十分有限，不会形成有效资产，且中央政府只管本级债务，对地方政府的债务不管，能否偿还债务完全由地方政府自己解决，因此容易发生政府债务危机，甚至出现美国底特律这样的政府破产事例。

潜在融资风险不可忽视。尽管地方政府的债务风险并没有像市场所担心的那么大，但我们也必须看到，由于中国地方政府债务软约束的长期存在，加上政府的显性信用和隐性担保并存、市场的约束机制未能有效发挥，使得其债务总量持续增加，潜在的风险不断累积，一些地方政府凭借行政力量，以少量政府资源来撬动更多银行融资的事例还时有发生。到2013年6月末地方政府融资平台的债务已达12.76万亿元，其中银行贷款9.7万亿元，有些地方政府的债务率已较大幅度地超过100%了，潜在的融资风险确实需要关注。

产能过剩问题有所加剧。地方政府债务快速增加的直接后果，不仅使经济运行的比例失调，加大了投资占GDP的比重，而且还加剧了严重的产能过剩问题。目前中国的产能利用率较低，大多在70%左右，有些领域的产能利用率甚至还不到50%，远远低于世界可接受的水平。在地方政府的支持和乐观预期的推动下，大量投资形成的产能，超出了经济运行正常发展的需要，不仅加剧了市场竞争，而且已呈现出产能闲置、开工不足等问题。但企业为了维持运行，不得不增加融资，提高负债率；地方政府为拉动经济发展，保持就业，仍继续上新的建设项目，通过不断增加地方政府直接负债或以政府信用为背景的间接负债来维持短期的经济增长。这种依靠增加负债、提高杠杆率来维持过剩产能运行的方式，风险很大。因为当社会总债务，包括政府债务、企业债务、个人债务的增长无法进一步拉动经济增长或支持价格上升时，说明资金的使用效率降低了，同样的资金量已经不能撬动同样的经济增长速度了，通过继续增加负债、扩大社会融资总量已不能推动经济可持续增长了，只能进一步加剧产能过剩的风险。

贷款总量上升但效率下降。随着地方政府和企业负债的增加，中国银行业的贷款也从2009年开始出现了快速上升，2013年1～9月又新增了7.28万亿元，同比增长16.39%，贷款总量已达65.46亿万元。不仅偏离了贷款和GDP增长的长期趋势，从宏观的数据分析看，商业银行的贷款对经济增长的拉动作用已明显下降。过去经济增长10%以上的时候，贷款增长15%左右，现在经济增速下来了，只有7.7%左右，但贷款的增速还是那么高。另据典型调查统计，单位融资产出的GDP，从2008年的4.49元，降为2013年5月末的1.93元。从银行资金的流向分析来看，除了一部分融资被沉淀在生产流通过程中，降低了融资的效率外，有相当部分资金被挪用了，或被用于地方政府的财政性支出，或是转向用在了房地产开发，甚至被一些借款人用以进行金融套利。这不仅降低了商业银行对实体经济的融资支持力度，还增大了银行融资的风险。此外随着我国金融体系改革的逐步深化，近年来传统贷款以外的融资方式、融资产品越来越多，或称表外业务，或叫金融资产服务业务，或说影子银行业务等发展迅速，在银行经营中的作用也越来越重要。但此类业务因其特有的融资结构、期限错配，还要通过信托等渠道发行，不仅环节多、成本高，风险相应也比较高，且运行机制更趋复杂。到2013年6月末，银行理财产品的规模已近10万亿元，其中80%是非保本产品不在资产负债表内核算。这些非信贷类、非自营业务中也有部分直接或间接流向了地方政府融资平台和一些地方政府直接支持的项目。据统计，到2013年6月末，仅银行理财融资、信托融资就有1.26万亿元直接投向了地方政府融资平台。

银行业经营风险开始显现。根据披露的信息显示，2013年上半年，银行业的地方政府融资平台的不良贷款率不到2%，但这不等于说融资平台实际的贷款风险也很小。从近期的实际情况看，国内外经济金融环境仍十分复杂，国际经济金融运行中的风险还在不断积聚，国内经济增速出现放缓、结构性矛盾突出，实体经济中的企业经营现金流创造能力持续下降。在这种情况下，地方政府的偿债能力也出现了下降，部分到期贷款通过展期和潜在风险增大，被分类为“关注”的地方政府融资平台贷款开始增加，还有更多的到期贷款通过据实定贷或再融资等方式来维持其贷款质量分类的正常。

问题的分析

上述问题产生的原因是多方面的，既有历史延续累积下来的，也有近期出现的新情况。只有把引发问题的症结分析清楚了，才能找出解决问题的有效途径。

地方政府的事权与财权、融资权等不匹配。按现行规定，地方政府有发展地方经济的责任，但除了规定的地方税费等收入外，没有对外借款融资的权限，遇到需先支后收的问题就不好办了，为了依法合规，地方政府只能通过所谓的融资平台来向银行进行融资。这类平台公司的融资，从表面上看是企业的融资行为，实质就是地方政府的融资行为，借来的资金主要供地方政府使用，其中部分还被用于了财政性消费支出。这既规避了法规上地方政府不能自行对外举债的规定，又实实在在地获得了银行的融资。而且地方政府通过其平台公司所获得的融资总量越来越大，债务率不断提高，形成了一个巨大的地方政府获取融资的灰色地带。由于有明确地方政府不能向外融资借款的规定，也就没有对地方政府融资平台借款的控制或约束机制，给地方政府提供了一个不受约束的融资渠道。同时也出现了一些资金、资源损失浪费较为严重的现象，如有的地方政府急于求成、急于出政绩而盲目决策，把面上的经济指标作为政绩，夸大渲染，对其背后的财政状况、政府欠账有多少、怎么来偿还等问题既搞不清楚，也不承担责任。这就如同忽略环境保护一样，一些地方表面看经济发展指标很好，但深入进去就会发现大堆的环境污染欠账，需要后面更多的投入来治理偿还。

投融资体制还没有理顺。在现行的投融资体制下，地方政府的事权过宽过大，承担了过多的社会经济发展责任。一些公共服务领域的准入门槛较高，社会资本、民营经济难以进入；投资项目的审批更是比较复杂，其所涉及体制、机制等方方面面的问题很多；有些领域在法律法规、政策制度层面虽有原则的开放规定，但还不够具体，操作起来仍有不少难度。主要的基础设施项目、城市配套建设项目，基本还是由地方政府包下来。加上融资渠道比较狭窄，可用的融资工具不多，项目建设所需资金，主要是依靠银行融资解决。对其他渠道的融资工具，包括股权融资方式等还不够方便，还有不少的限制，使得大量的地方政府融资需求都集中涌向了银行，从而导致银行贷款投向结构的失衡。据测算，有15%以上的银行贷款直接投向了地方政府融资平台，加大了中国银行业融资规模快速增长的压力，这也是中国银行业存在的一个突出问题。

监管过于传统，效率有待提高。面对地方政府如此规模巨大的融资总量、融资需求以及潜在的融资风险，监管部门缺乏有效的监管手段和工具，只是不断强调要求商业银行对地方政府融资平台的融资总量进行控制，而实际除了对商业银行的资本充足率、贷存比等监管指标的约束外，主要是靠窗口指导或行政性手段，没有规范的监管工具。这样的监管方式在现行情况下，很难取得好的成效。其一，对地方政府融资平台的监管口径过大、范围过宽，且又主要是按名单进行监管，成本很高，既费人力，又效率低下，还占用了大量的监管资源。由于对地方政府的财政支出根本就不在监管部门的事权内，银行监管部门很难对其进行有效监管。对地方政府的行为更是无法监管、难以控制，而地方政府的债务风险又主要集中在融资的用途和效率上。如把借入的资金用于弥补财政性资金缺口，尤其是用于财政性的消费支出等方面，按现行对地方政府融资平台全口径监管的方式是很难能控制的。从融资的偿还上来分析，对地方政府融资平台的融资还款来源，主要依据是对地方政府未来财政收入的预期判断，这本身就存在很大的不确定性。这种预期若在经济下行期，不确定性就更大了。其二，对地方政府的实际负债情况不仅一家银行很难搞清楚，监管部门也基本不掌握。如对某一地方政府的债务总量是多少，债务率是否已突破规定的限制，是否存在过度融资，偿债来源是否有保证等问题，监管部门也很难搞清楚。因此对商业银行也就很难能提供有效的风险提示和风险防范的指导帮助，对地方政府的融资风险，商业银行也只能凭着自身的风险识别能力来把控。其三，由于受到贷存比的监管限制，有的银行通过同业票据买入返售、信托收益权买入返售等方式，向有融资需求的地方政府融资平台提供融资，对此监管部门也缺乏有效监管。采用这种方式不仅可以规避贷存比的限制，而且风险权重低，仅为25%，低于普通贷款100%的风险权重要求，这使一些同业资产占比大的银行，就可以减少监管资本的占用。

银行对地方政府的融资风险识别及防控能力弱。由于银行对地方政府融资平台的融资用途基本不考虑，即使提了管理要求，实际也很难能做到，其主要是基于地方政府的融资有土地抵押，在风险识别和评估中又主要是以对未来土地出让的预期价值为基础。如果宏观经济发生变化，或政策调整等一些不确定因素的影响，未来土地的市场价值出现持续低于预期，那么所抵押的土地就难以按预期价值出让变现，地方政府的偿债风险就会凸显，潜在风险就会即刻转为现实风险，银行贷款就会出现较大面积的不良。这也是目前市场上对地方政府融资平台风险担忧的缘由。

此外，由于银行把大量的融资投向了地方政府融资平台，也在一定程度上影响了对小微企业的融资支持。因为在一定时期内，银行受到资本补充和存贷比等监管指标的约束，其贷款总量是有限的，是一个确定的量，对地方政府的贷款增加多了，就必然会影响到对小微企业等的贷款支持。

目前中国银行业的贷款总量已是全球最大了，几家大银行的贷款余额在全球同业中都已名列前茅，再以这种方式发展下去，其所累积的不只是信用风险，其他的风险问题也会凸显出来。因此探索通过体制和机制的创新来调整地方政府融资需求总量及其结构，厘清和规范地方政府债务，控制和降低地方政府融资的增速，是当前经济运行中宏观金融调控、金融监管和商业银行自身风险管理中一个非常重要的问题。

问题的解决

地方政府的债务问题、融资风险问题是十分复杂的，不能就事论事地来考虑，必须要准确地把握其实质，更要通过对现行体制、机制的深化改革来解决，使地方政府的投资减少、债务降低，使银行对地方政府的直接或间接融资减少，腾出更多的信贷资源来支持小微企业等实体经济。

加快投融资体制改革的步伐。要在保持经济合理增长的前提下，降低地方政府过高的负债率，减少地方政府对银行的非理性融资需求。出路之一是改革现行的投融资体制，改善投融资供给管理，加快投融资结构的调整，并配套进行行政改革，调整缩小地方政府的事权。解决投融资体制问题，不只是下放一些审批权的问题，也不只是中央政府和地方政府的事权划分问题，更重要的是把一部分投融资领域开放给市场，通过市场来调节供需。要进一步降低一些公共领域投资准入的门槛，引入更多的民营资本，还要充分利用资本市场工具，健全多元化的融资格局。简单地过快压降地方政府的债务既有可能造成资产价格下降，难以确保稳增长、调结构，更会加剧金融风险。从现实的条件看，深化投融资体制改革的条件进一步成熟，民间资本的数量已积累了一定的规模，可以进入到一些资本或资金密集型领域。同时更重要的是民间资本所有人对市场投资风险的识别能力、评估能力、承受能力也大大提高了。据统计，2012年上半年，民间固定资产投资占城镇固定资产投资的比重（不含农户）已达到62%，民间投资总规模已达到9.37万亿元，大约比2010年同期翻了一番。

加快出台地方政府直接发行债券的政策。地方政府直接发行债券可以从根本上解决地方政府的融资渠道问题，在调整和缩小地方政府事权的同时，要把地方政府的履职事权与财权、融资权有机匹配起来，使地方政府能够更有效地履行社会经济稳定运行的职能，承担管理地方经济发展的责任。地方政府直接发债，可以规范地方政府的债务融资预算，使地方政府的财政收支状况更加公开透明，预算约束更有效率。同时彻底解决地方政府融资平台这个灰色地带，对平台公司该撤销的撤销，该整合的整合，需保留下来的，要严格按公司法等法律法规来改造，规范其公司治理、经营模式，使之成为真正的自负盈亏的实体企业。其与地方政府的资金往来要严格规范，地方政府不得随意侵占挪用。地方政府的建设项目也要严格按市场化原则，公开、公平、依法、合规办理，相关的财政补贴、税收优惠也要在明处。有没有补贴、优惠，有多少补贴、优惠，什么时候到位等，也都要按市场原则办，不仅要公开，还须有明确的合同约定，违约了也要诉至法律，依法执行。对地方政府的发债要有严格的法规制度管理，发行债券须纳入预算，且经批准后方可实施。以此规范地方政府的融资，约束地方政府的投资行为，减缓地方政府投资的增长速度，避免决策上的随意性、盲目性。尽管这一改革会在短期内给经济和社会运行带来一定的压力，但从长期来看则可以使整个国家的经济和社会发展更加稳定和可持续。

进一步拓宽直接融资渠道。国家要积极引导和吸引民间资本向城市基础设施等领域投资，采取股权投资等直接融资方式来替代部分间接融资方式。把传统的一些地方政府投资领域中大量的贷款等间接融资债务转变为直接融资，转变为民间投资者的股权投资，共享收益、共担风险。地方政府可以把部分有效资产的股份、股权或经营权，经过资产评估后部分或全部转让出去，实行资产重组或私有化，降低地方政府持有资产的股份。这样还可以降低社会储蓄率。特别要强调的是，地方政府对有效资产股权、股份的出售转让，不能等到没有现金流来偿还融资本息的时候，如是这样，其资产就会缩水，甚至根本就无法出售了，也转让不出去了。所以应当在市场预期较好的时机，及时出售转让。地方政府履职所需的一些公共服务，不一定全都要自己拥有，可以通过向市场、向投资者购买的方式来实现。对部分有收益的资产项目投资人，既可以是法人也可以是自然人，既可以是境内的投资人也可以是境外的投资人。通过出让部分或全部股权的方式，不仅可以收回投资或提前偿还银行贷款，还可以取得投资收益。同时在一些地方政府投资建设的项目中有其他股权参入，不仅可以减少政府的投资，降低地方政府债务率快速上升的风险和对外融资的压力，还可以降低投资项目决策的盲目性和建设成本、提升项目建设和营运的效率、增加项目运作的透明度。又可避免因政府投资减少给经济运行带来的影响，更可以活跃股权交易市场，撬动更多的社会投资。

加快推进地方政府资产支持证券化。国家应加快金融改革，采用更多的金融工具来解决地方政府的资金需求，加快推行地方政府资产支持证券化是一项重要举措，可以实现地方政府债务的长期化、稳定化。现在地方政府从表面看都是负债经营，都背负了大量的债务，还把大量的土地抵押给了商业银行，每年又得支付相当数量的融资利息。为缓解财政压力，地方政府还可以把其拥有的部分有稳定收益的资产，经金融技术处理，通过证券化的方式，获得可观的资金，这也是解决地方政府所需长期资金支持的重要途径。如以高速公路运营期车辆通行费等各项收入为基础，将全国9.6万公里的高速公路进行资产支持证券化，仅此就可以盘活数量可观的政府投资形成的资产，提前归还大量地方政府融资平台的贷款，缓解地方政府短期内的还本付息压力。再如地方政府所拥有的水、电、气等设施都可以通过地方政府资产支持证券化的方式来盘活。只要设定的条件合理、科学，有投资价值，就一定能够吸引投资者。不仅如此，通过地方政府资产支持证券化，使得其经营更加透明，监督更加有效，对消除产生腐败、浪费和低效率的土壤条件，提高服务质量和服务效率也都十分有益。

商业银行要加快金融创新。在适应国家投融资体制和地方政府融资模式改革的过程中，银行还将面对市场投资的多元化，传统优势业务的萎缩，资金分流压力的增大，加上利率市场化的推进等一系列挑战。商业银行的出路只有一条，就是加速自身经营方式的转型，要在贷款总量、收益增速减缓、比重降低的同时必须加大金融服务产品创新，提高中间业务、增值业务的收入占比。通过优化资产结构，大力发展不占用资本或风险权重低的业务，并通过信贷资产证券化等方式把一部分低收益资产转出表内，降低贷款类资产在总资产中的占比，把控好适度的杠杆率。特别是地方政府融资方式改变后所带来的债券承销业务、地方政府资产支持证券化业务、债权转股权业务等方面，做好对地方政府的非融资类金融服务。商业银行还必须要在提高资产运营的效率上下功夫，练好内功，提高风险识别和防控能力，把更多的融资投向小微企业、投向“三农”、投向居民消费领域，提高这部分融资在银行资产业务和经营收入中的比重，使之真正成为商业银行业务发展的重要战略领域、成为提升市场竞争力和经营效益的内在需要。

改善和创新监管方式。随着地方政府投融资体制、机制的逐步完善，对中国金融市场的发展是一个利好，可以进一步促进金融混业格局深化，地方政府作为投融资主体的需求日益多样化，又会触发信贷、货币、资本市场交叉性工具的进一步发展和创新。商业银行等金融机构可以在信贷、金融资产转让、满足直接融资需求的投资银行业务，满足理财客户高收益率需求的股权业务等新兴领域显示出更大的发展潜力。监管部门要秉持积极稳健、合规发展的监管原则，始终把商业银行等金融机构的流动性风险作为监管的首要目标，督促其做到风险和收益相匹配。尤其对银行业金融机构各类同业业务的监管措施要进一步严格，更要采取有效的监管措施来避免资金在金融机构内循环，避免过度金融化。央行要维持中性偏紧的货币环境，采取多种金融创新工具，通过激活存量资产来盘活存量货币、信贷，降低社会融资总量过快增长的势头，促进改变主要依赖债务扩张来发展经济的模式。