地方政府投融资:一个文献综述
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赵优红等学者将地方政府投融资定义为政府为实现一定的产业政策和财政政策目标,在不以盈利为直接目的的前提下,通过信用方式筹集和使用资金,采取直接或间接方式投入经济建设的一种活动。
李国义等学者提出了政府投融资的原则:政府主导投资旨在增加公共物品供给,致力于公共福利的增进,充分尊重市场的资源配置功能,避免干扰和影响民间投资;从本地区的具体情况和发展阶段出发,充分考虑各方面的条件和财政承受能力,适当集中财力,着力支持解决人民群众切身利益问题,优先保障基本公共服务需要,并随着经济发展逐步提高社会事业发展和民生保障水平;对政府的投融资行为加以规范管理,改变目前多头管理、秩序混乱的局面。
王晓雪等学者认为应将政府投融资主要范围界定在基础产业和公共基础设施建设两方面。
二、地方政府投融资的运行现状
(一)管理分散
赵优红等学者发现,我国普遍存在地方政府投融资管理分散的现象,缺乏一个独立的核心部门全面反映地方政府的投融资行为、资金来源及运用,从而无法有效监控地方政府投融资的规模和效率。
(二)背离市场机制
萧楠、孙向东认为,由于地方政府身份、职能、行为的多重性,从而地方政府在投融资活动过程中违背经济规律,过多使用行政命令、指令性计划等方式对本地区经济活动进行干预,导致本地区经济活动中资源配置不合理,资源利用效率低下。邓奇志指出,政府投资需求现已成为拉动经济增长的最有力因素,但对国债投资与国有银行投资产生了严重依赖,这种依赖下实施的经济行为和调控手段与市场化的改革目标相背离,并使市场自我调控的机制难以建立起来。
(三)平台过度负债
近年,为了便于资金集中,各地纷纷建立的地方政府投融资平台引起了理论界广泛关注,而过度负债的地方投融资平台所形成的风险是多元化多角度的。从财政运行和银行经营角度看,高进水认为地方投融资平台的融资状况不透明,商业银行因其弱势地位风险管理手段难以真正落实,主要依靠没有真正法律效率的财政担保等形式,而地方投融资平台负债率普遍偏高,资本金普遍欠缺且偿债能力低下,不仅加大了地方政府的债务负担,也对银行产生了潜在的经营风险,并且地方投融资平台天然具备的软约束机制,也增大了财政的隐形负债,使得投资的风险易于转移到中央财政或者商业银行体系。从宏观政策角度看,巴曙松在此基础上认为,地方政府通过投融资平台进行大规模的借贷,直接制约了宏观货币政策的调整空间。
三、地方政府投融资存在问题的原因检视
萧楠、孙向东提出,行政性事权下放和经济利益格局的调整使地方政府逐步演变为相对独立的经济利益主体,在获得越来越大的资源配置权的同时,地方政府也承担起发展地方经济的责任,地方经济的发展程度演变为政绩考核的主要依据,政绩观促使地方政府将发展地方经济的强烈愿望演变为投资冲动。这种投资冲动导致地方政府严重依赖国有经济,而不肯青睐中小企业。
邓奇志指出阻碍政府职能转变、市场配置资源的因素主要来自于政府阶层内部,源于政府阶层的利益分配与利益实现。投融资主体和投资管理方式上的双轨制导致这样的情形:只要国有企业、国有银行、政府投资存在,就会成为政府利益实现的渠道;只要政府没有合理的利益形成机制和实现机制,就会对国有经济产生依赖,阻碍投融资体制改革的进程。
萧楠、孙向东认为对国有经济的严重依赖和权力寻租都促使地方政府通过国有企业以及国有银行来干预地方经济,进而导致投融资体制的扭曲,国有银行的内部人控制则为地方政府实施干预提供了条件。
四、地方政府投融资改进的政策建议
(一)提升投融资管理能力
萧楠、孙向东提出应积极扶持地方中小金融机构发展,而赵优红等学者均认为可适时地赋予地方政府发债权,以拓宽地方政府融资渠道,缓解地方政府对国有银行的资金需求压力。李国义、马骥则提出,改革政府投资运作体制,应根据实际情况确定是否设立专门从事政府投资运作的国有资产投资公司;若有必要,则应针对地方政府投融资分散管理、政出多门的问题,集中政府投资资金分配权,建立决策、执行、运作、监督相分离的政府投融资管理体制。宋立根进一步提出,应明确投融资主体,完善政府投融资中长期规划。高进水(2009)提出,应由财政部门发挥地方政府投融资总枢纽的作用规范投融资行为,合理控制公共债务,增强地方财政的可持续发展能力。
(二)强化投融资风险控制
吴存荣认为应科学测定地方政府可融资规模,计算出一定时期内政府有效贷款需求,以合理安排政府投资项目的规模,防范金融风险;基础设施发挥作用是长期的,因而要加大长期项目融资的比重,通过合理安排政府融资结构,在满足建设资金需求的同时,降低融资成本,有效地防范财政风险。赵优红等学者也提出应强化投资风险约束机制,加强融资负债管理,防范财政风险。
(三)完善投融资市场机制
萧楠、孙向东认为地方政府应达到利益和风险一体化,提出矫正地方政府投融资行为扭曲的策略选择:通过改变“博弈规则”,设置有利于中央宏观调控的博弈规则和策略选择环境,引导地方政府采取合作策略,使博弈的结果双赢,竭力避免“零和博弈”结果的出现。宋立根也提出应完善城市建设投融资的市场化运作,进一步完善投资回报补偿机制和市场化监管。
(四)健全投融资相关制度
李国义、马骥提出了改革地方政府投资决策体制的相关做法:一是地方政府的投资范围,二是地方投资项目决策范围和决策程序,三是地方政府资金决策范围和决策程序。应实行谁决策谁出资的原则,即哪一级政府负责项目的决策,就由哪一级政府负责筹资,项目决策者要承担决策失误的责任。巴曙松则认为可建立地方政府投融资责任制度,严格管理地方政府担保行为,要求地方政府的债务规模必须与财力相匹配,期限必须尽可能与政府任期相一致。
五、结语
综合分析1994年至今的理论成果,笔者认为下一步研究可从以下三方面进行拓展:第一,针对中外政府投融资发展历史进行比较研究且有选择地借鉴;第二,选择从更多的视角切入,注重跨学科研究,例如,以中央与地方关系为切入点进行法律经济学分析;第三,将政府投融资存有的问题与产生的原因梳理清楚,建立科学合理的框架体系,进而设计具有针对性、实效性的政策建议。
(陈恺,1987年生,西南财经大学财政税务学院硕士研究生。研究方向:政府投融资、国债投资)