浅谈规范农村土地经营权流转

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摘 要 加快推进农村土地承包经营权依法有序流转，实行适度规模经营是发展现代农业，建设社会主义新农村的客观要求，是稳定农村土地承包经营制度、发展农村经济、增加农民收入的重要举措，是摆在各级党委、政府面前的一项重要工作。完善二轮土地承包制度以来，荆门市东宝区牌楼镇农村土地流转工作取得了一定的成效，对农业增产、农民增收、农村稳定起到了积极的促进作用。

关键词 农村土地经营权 流转

中图分类号：F321 文献标识码：A

一、土地流转的现状

东宝区牌楼镇共有农户6006户，21018人，耕地面积42695亩。在实行土地流转以前，该镇土地经营为传统的小农经济生产方式，土地分散、小块经营，缺乏规模化、集约化，效益低下，新农村建设进展缓慢。45岁以下的青壮年农民几乎全部进城打工，农村劳动力匮乏。自2012年以来，该镇围绕“中国农谷”建设和“四化”同步发展，拓展思路、培育主体，推进农业生产和农民收入结构“两优化”，农村土地快速向龙头企业、合作社、农村能人“三流转”。截止2013年6月底，全镇土地流转总面积16509.46亩，占全镇耕地总面积42695亩的38.7%，按流转方式分：（1）转包15478.93亩，（2）转让890.53亩，（3）租赁70亩，（4）入股70亩；按去向分：（1）流入农户4733.15亩，（2）流入合作社349.31亩，（3）流入企业10015亩，（4）流入大户1412亩。实行土地流转以后，该镇农民收入明显增加，2012年人均收入为9510元。农业发展方式得到了一定改善，土地流转形成规模经营，部分土地克服了传统的小农生产方式的弊端，土地及投入土地的各种资源的综合生产效率提高，农业及农产品的市场竞争力有所增强。有效耕地面积增加，土地连片后，田埂也复为耕地。

二、土地流转的主要形式

1、代耕代种型。由于该镇紧邻城区，大部分青壮年劳力在外地或者城区打工，部分农户以口头约定方式，将自己的承包土地交由亲戚、邻居耕种，耕种期限、费用等由双方口头约定，一般不收取费用、不签订书面流转合同书。这种流转方式简单、便捷，但也容易产生土地承包纠纷，2005年完善二轮农村土地二轮承包以来，该镇因代耕代种无流转合同产生的纠纷达12起。

2、委托发包型。由村组牵头，在征得承包农户同意的情况下，与农户签订租赁协议书后，把农户土地集中连片后，对外发包。如该镇荆钟村，2012年由村土地流转服务中心对农户进行调整连片后，集中将103户农户的2314亩土地发包给缘盟园生态农业发展公司承包，今年该村委托发包面积达到了7672亩，产生了良好的经济和社会效益。

3、股份合作型。在承包期内，农民可以拿自己的承包土地的承包经营权作价入股，实行保底租金和年底租金相结合的办法。从事农业生产。如该镇泗水桥村15户农民将近70亩承包土地作价入股加入泗水缘科技有限公司，每1亩田为1股，每股每年保底租金600元，到年底结算，取得了良好的成效。

4、大户承包型。种粮大户是近年来新形势下涌现出来的新群体，通过土地流转，集中了部分土地的经营权，以种植粮食作物为主，进行规模化生产、集约化经营，是改变传统农业生产方式、开展适度规模经营、发展现代农业的有效载体。截止2013年6月，该镇种植面积超过100亩以上的大户达6户，其中500亩以上2户。

三、土地流转的做法

1、加强舆论引导，积极引导土地流转。一是加强宣传引导工作。全镇每年印发近4000份宣传单、刷写宣传标语30余幅，设立16处公开栏，大力宣传有关土地承包、土地流转的法律法规。二是开展土地流转试点工作。主要是结合温州模式开展土地流转，主要内容为农户把承包田有偿转包给农业企业、大户集中经营，方式包括“招投标式转包”、“中转站式转包”和“中介机构合同转包”等三种。成立了农村土地流转工作小组和农村土地承包纠纷仲裁小组，制定了土地流转工作的方案，开展了业务指导、审批备案等工作，积极引导了农民合理地流转土地。

2、成立土地流转中心，搭建土地流转平台。一是成立农村土地经营权流转服务中心。组建工作专班负责指导全镇农村土地流转、提供土地流转信息、解决土地纠纷、管理流转档案、上报土地流转数据及信息等工作。二是成立村级农村土地经营权流转服务站。在全镇成立了15个村级土地流转服务站，聘请了15名村级土地流转信息员负责各村土地流转信息、业务办理的等相关工作。三是搭建市、区、镇三级土地流转信息平台。该镇建立了市、区、镇三级土地流转信息库和信息平台，逐步形成市、区、镇、村土地流转信息服务网络，累计50亩以上的土地流转供求信息16条，促成土地流转10例，面积达7000亩。

3、狠抓调处仲裁。为及时有效地调处土地流转纠纷，加快土地流转步伐，维护土地流转双方的合法权益，该镇严格按照省、市、区有关土地仲裁文件，并制定了各项管理制度，财政分局组织相关人员参加了全省农村土地承包纠纷仲裁员培训，目前全镇已有4人取得了仲裁员资格证，由仲裁员负责仲裁工作，为有效解决农村土地承包经营纠纷提供了保障。

4、建立土地流转工作奖励机制。该镇把各村土地流转业绩列入年终目标管理考核内容，建立了土地流转奖励考核长效机制，对新增土地流转面积连片且合同期在5年以上的村“两委”班子根据流转面积进行奖励。2012年底，全镇发放奖励工资达36300元，涉及5个村20名干部，激发了村干部土地流转工作热情。

四、土地流转的制约因素

1、思想认识不高。部分乡村干部由于对土地流转实行规模经营、发挥土地最大效益促进农民增收的认识不足，在日常工作中常常处于被动应付状态，加之对土地流转相关政策及法律、法规了解不够，不能积极主动的宣传、引导农村土地依法有序地流转。 另外，大多数农户恋土情结较为严重，认为只要有了土地，生活就有了保障，宁可粗放经营，也不愿将土地流转出去。特别是国家取消农业税实行种粮补贴后，一些私下转出土地的农户，又开始收回原有承包地自己耕种。部分农民对土地流转政策存在误解，怕转出土地后，政策一变失去土地承包权。

2、保障机制不够完善。当前农村社会保障机制还不完善，农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系不健全，农民普遍把土地作为最基本的生活保障来看待。部分农民和村干部担心土地转出后，如果转入方违约，自己无力或没有条件返田种地，生活会没有着落。另一方面，对土地转入方而言，种植大户或企业的保障机制也不健全。面对市场波动，很难及时作出调整，遇有灾害性天气或市场产品过剩，必然导致亏损，规模越大，亏得越多。部分企业或种粮大户缺乏专业技术人员指导，整体规划和经营方式落后，效益不佳，信心不足，已出现亏损，甚至有再次流转的现象。

3、流转行为不规范。农户间多数土地流转行为只是口头约定，不签订合同，即使签有书面合同，也存在不规范、不完善的问题，合同条款内容简单，对双方权利义务及违约责任，流转土地地上附着物处置、有关赔偿措施等缺乏明确具体的规定，从而造成土地承包关系混乱，土地流转纠纷隐患增多。另外，由于二、三产业不发达，农民务工经商收入不稳定，农民仍把土地作为经营风险的退路，所以大部分采取短期转包或代耕代种的形式流转土地，流转期限过短，造成转入户在生产上的短期行为和掠夺式经营。

4、区主管部门和乡镇财政部门无土地流转经费保障。目前区、镇土地流转工作经费明显不足，镇级土地流转因经管站合并到财政部门属于财政部门主管，而区级属于区经管局主管，区镇两级土地流转隶属2个不同主管部门，导致工作脱节，即使工作有人做，经费也无来源，村级奖励资金主要依靠乡镇解决，致使土地承包经营权流转工作相对滞后。

5、监管调处机制不健全，土地流转纠纷处理难。当前，流转土地纠纷日益增多，流转土地用途监管、耕地保护存在空档，加之实际操作中的不规范，给政府相关部门处理土地流转纠纷带来了困难，也使得法院审理此类纠纷的难度加大，判决生效后强制执行的难度更大。

五、土地流转的建议

为进一步加快农业结构调整步代，构筑新的农业生产格局，营造市场竞争优势，实现农业产业化经营新突破，必须在土地流转，适度规模经营上大做文章，合理配置土地资源，促进农村经济健康发展。

1、优化土地资源配置，盘活土地流转。一是推行资源整合，将零星、分散的承包土地重新整合流转，建立规模化、产业化、集约化、机械化、标准化、品牌化的特色优质农业产业片区。二是推行“小块并大块”土地流转模式，在条件成熟的自然湾落，铲除在同一区域内的田埂、田间小道和水利渠道，整合成大块土地后，再重新分配给农户进行流转或进行整体流转。

2、加强部门协调，积极开展土地流转引导工作。县级经管局要进一步加强和财政部门的协调工作，确保乡镇有人办事，有钱办事，要积极支持乡镇财政部门开展土地流转宣传、引导工作，要让基层干部群众认识到，促进土地合理流转是增加收入的有效手段。尽可能利用电视媒体、发放宣传材料等形式，宣传有关土地流转的法律法规，让农民了解政策，消除误解，放心流转。

3、坚持因地制宜分类指导。充分发挥城郊乡镇的地理优势，引导农民集中土地资源，积极发展生态农业和高效农业，依据区域产业特色，引导农户向龙头企业、种养大户有偿转让土地经营权，壮大特色产业规模，推进土地适度规模经营；积极鼓励外出务工又不愿放弃土地的农民，采取各种形式把承包地流转到种养大户手中。同时，积极引导农户以互换形式加快土地连片集中，改变目前土地布局过小、过散及水利设施落后的问题，切实提高耕种效率。

4、切实规范土地流转行为。乡镇要按照“流转形式多样化、实施程序合法化、流转合同规范化、运作方式市场化”的要求，积极推动农村土地流转。一是规范土地流转程序。承包土地流转必须签订规范的流转合同，实行登记制度，由村委会备案。二是强化管理服务。乡镇土地流转服务大厅应及时向农户提供规范的土地流转合同文本，建立土地流转台帐，妥善处理土地流转纠纷。乡镇土地流转服务大厅要开展土地流转供求登记、信息、政策咨询等服务工作，使土地流转进入有序的市场化轨道。

5、加快农村劳动力向非农产业转移。一要大力发展农村二、三产业的发展，拓宽农村劳动力的就业渠道，以产业的集聚带动人口的集聚，促进农村劳动力向非农产业、向城镇转移。二要加大对农村劳动力的培训力度，大力培育农村劳动力市场，提高农村劳动力非农就业技能，拓宽就业门路。三要继续深化城市户籍管理制度改革，打破农民身份的限制，改变农民的“恋地”观念，鼓励农民离土离乡，进入城镇安家入户，减少农民对土地的直接依赖。四要加快建立健全适合农村特点的社会就业、养老保险、合作医疗等社会保障体系，形成有利于人口和产业向城镇集聚的政策环境，消除农民离土的后顾之忧。

6、制定土地流转的优惠政策。严格执行中央1号文件，健全农村土地承包经营权登记制度，强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护。加快完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准等问题。加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，尽快完成确权登记颁证工作。进一步明确土地权属，允许农户对土地依法自主流转，保障农民权益。要大力发展农民专业合作组织，支持种养大户发展种养殖业，推动农业产业化经营。对种养大户给予补助和奖励，从而促进土地流转向规模化、集约型方向发展。

7、稳妥调解仲裁土地经营权纠纷。乡镇要按照上级政府的统一布置，积极开展土地承包经营权纠纷的调解工作。凡对发生在本行政区域内的承包土地纠纷，乡镇要积极主动地进行调解，调解成功的制作调解书，调解不成的，由乡镇农村土地承包经营纠纷调解委员会出面报告县级土地承包经营纠纷调解仲裁委员会。县级土地承包经营纠纷调解仲裁委员会，按《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的有关规定进行审理，符合受理条件的，及时仲裁，以维护农村社会秩序的稳定。

（作者单位：荆门市东宝区财政局）