基于政策网络的异地高考政策的执行困境研究
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〔摘要〕异地高考政策实质是围绕优质高等教育资源所产生的利益分配机制，它涉及多方面利益主体：中央政府、地方政府、高校、考生与家长等。异地高考政策是一个由多元利益主体构成的政策网络，可以分为政策社群、府际网络、专业网络、议题网络。政策社群之间部门利益之争，政策社群与府际网络之间的教育公平和权力之争，府际网络之间的招生指标之争，府际网络与议题网络之间的利益之争，议题网络之间教育权利之争，导致了异地高考政策执行难度。建立利益协调机制最大限度地实现网络主体之间的利益均衡，使异地高考政策网络成为一个非零和博弈的互动网络，推进异地高考政策的良好执行。
〔关键词〕异地高考；政策网络；政策执行；利益博弈；高等教育
〔中图分类号〕G642.474 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2014）01-0104-04
一、引言
任何公共政策从其本质上来看都是一定利益的确认形式，也是利益的调整工具和分配机制。异地高考政策是围绕优质高等教育资源所产生的利益分配机制，异地高考政策涉及到众多主体的切身利益，如何分配它们之间的利益以及分配是否公平就直接影响了政策结果。作为一种利益分配机制，异地高考政策应从全局利益出发，以实现公民平等接受教育为目的，合理分配各主体的利益，实现利益均衡。
以往中国的高考制度实行的是由国家主导的统一入学选拔政策，因此对高考制度的分析主要是从政府的角度进行单方面分析，但随着市场因素的介入和民主政治的发展导致了高考制度中利益诉求的多元化，在异地高考政策中涉及到多个利益主体，不同利益主体的利益需求是不一样的，每个利益主体对政策结果都产生一定的影响，因此，应改变以往的以国家为中心的科层制的传统政策分析模式，把对异地高考政策分析的对象扩大到与异地高考政策相关的所有利益主体，把异地高考政策看作是由多个利益主体相互作用和影响而形成的政策网络，从这个角度出发，运用政策网络理论进行分析有助于我们更加全面深刻地理解异地高考政策。
二、异地高考的政策网络分析
政策网络作为一种新兴的政策分析方法，它将网络的概念引入政治领域和公共政策领域，为公共政策分析提供新的研究视角，擅长于对多元主体参与的公共政策的分析。但是就政策网络的概念而言，学术界还没达成一致的说法，但综合各类说法可以将政策网络理解为由多个利益主体围绕某个议题进行资源交换、利益协调形成的一个政策网络，不同网络主体拥有不同的资源和利益诉求，它们通过复杂的互动博弈过程影响着公共政策的形成。政策网络有两个适用条件：一是复杂的政策过程，二是多元参与主体。〔1〕就异地高考政策来说，它的政策过程是十分复杂的，异地高考政策是不同利益主体复杂的互动博弈过程。其次它涉及到多个利益主体，主要包括：中央政府、地方政府、高校、考生及家长，各个利益主体通过相互依赖和资源交换推动异地高考政策的制定与执行。基于这种现实，运用政策网络理论分析异地高考政策具有较强的适应性。
罗茨将政策网络的类型划分为五种：政策社群、府际网络、专业网络、生产者网络、议题网络。〔2〕中国的异地高考政策网络中的行动者主要有：中央政府、地方政府、学校、考生、家长以及各专家、媒体等，按照不同行动者的行为方式和特征并结合罗茨政策网络经典模型，本文将异地高考政策网络分为政策社群、府际网络、专业网络和议题网络四类。
政策社群：政策社群的成员主要指中央政府及各职能部门，它占据了稀缺的政治资源，控制了利益诉求的渠道。在异地高考政策中政策社群的行动者主要有：教育部、发展改革委员会、公安部、人力资源社会保障部、国土规划部、流动人口管理部等国家机构。这些机构在异地高考政策网络中起着支配和领导的作用，指明异地高考政策的大体方向，为解决异地高考问题提供思路和目标。
府际网络：主要指地方政府及有关职能部门。在异地高考政策中，由于涉及到众多的地方政府，为了便于分析，本文将异地高考政策的地方政府分为流入地政府及各职能部门和流出地政府及各职能部门两大类。地方政府是异地高考政策的主要执行主体，地方政府在中央政府的指导下，将异地高考政策落实到实处。
专业网络：专业网络的成员仅限于具有相关专业知识和技能并进入相关领域的专家学者和研究机构〔3〕。在异地高考政策中其专业网络就包括从事教育研究的全国性研究机构、教育学家、公共管理专家，社会学家等，这些机构和成员为政府部门的决策提供意见和理论支持。
议题网络：议题网络的参与者众多、成员复杂，在异地高考政策中议题网络主体主要有新闻媒体、专家学者、高校、考生及家长，其中新闻媒体主要对异地高考政策进行宣传报道和监督，矛盾突出地区的考生及家长在议题网络中活动频繁，异地考生家长与当地考生家长产生了尖锐的矛盾，形成了利益相悖的两类主体。
异地高考政策网络存在上述四种典型的网络类型，四种网络之间通过不断的互动和相互影响促进了异地高考政策的形成和发展。但它们之间也因为不同的利益诉求产生不同的利益博弈，从根本上导致了异地高考政策的执行困境，下面通过分析不同网络主体的利益需求及它们之间的利益博弈来剖析异地高考政策执行困境。
三、异地高考政策的执行困境分析
一项政策的形成要历经多个阶段，异地高考政策要历经政策问题的确认、政策议程设定、制定公共政策、政策合法化、公共政策执行、公共政策评估、政策终结等过程。〔4〕因为一项政策是否成功在很大程度上取决于政策执行的好坏，它是整个过程的核心，所以本文重点选取异地高考政策执行过程作为分析的重点。导致公共政策执行困境的因素有很多，即包括政策本身的因素，也包括政策环境和政策机制的因素，而公共政策执行也是相关群体之间基于利益得失的考虑而进行的一种利益博弈过程，所以本文基于政策网络的视角，通过对异地高考政策执行网络主体间的利益博弈关系的分析，找出异地高考政策执行困境发生的症结所在。
1. 政策社群之间的部门利益之争，弱化了中央政府的执行权威
异地高考政策主要涉及到的中央政府职能部门主要有教育部、发展改革委员会、公安部、人力资源社会保障部。严格来讲，中央政府各职能部门应与中央政府保持高度一致，但在公共政策执行过程中，各部门由于追求各自的部门利益而存在一定的利益博弈和分歧。比如，教育部从全国人民平等接受教育的角度出发，积极出台异地高考政策的指导方针和政策用以指导异地高考政策的执行；发改委由于拥有是否将进城务工人员随迁子女教育纳入经济社会发展规划的权力，新增教育资源投入必定减少对其他领域建设的投入〔5〕；公安部和人力资源部由于要对流动人口进行管理，异地考生的流动势必加大其部门的工作量和工作难度，因此，可以看出在中央政府各职能部门内部也是存在一定的部门利益争议，分化了政府职能，弱化了中央政府的执行权威。
2. 政策社群与府际网络之间的教育公平和权力之争，导致政策执行乏力
中央政府应从全国的角度出发，充分考虑公民的平等受教育权利的实现，中央推进异地高考政策的根本目的是保障进城务工人员随迁子女的受教育权得以公平实现，维护社会的和谐稳定。教育部在制定招生指标时要在考虑整体公平的基础上兼顾效益。地方政府作为地方利益的代表，很少从全国的角度去考虑教育公平，地方政府为了发展地方高等教育，为本地区的人口提供更多的高等教育机会，彰显自己的政绩，它们总是以争取更多的教育资源、招生名额和招生自为目标〔6〕，在执行异地高考政策时倾向于那些能为本地区带来最大利益的政策，对中央政府的政策采取规避、选择或异化执行的做法。
此外，中央政府与地方政府的博弈还体现在权力分配方面，中国的教育权主要掌握在中央政府手中，计划经济体制下，中央政府对高等教育进行全国统一管理，实行全国统一入学考试制度，较强的行政干预和管理办法在一定程度上有利于教育管理和高考政策的稳定，但随着市场经济体制的确立，这种由中央政府统一管理的局面不再适应当前经济社会发展的需要，中央政府开始将部分权力下放给地方政府。在教育权方面，中央政府给予地方政府和高校一定的招生自，在政策执行方面给予地方政府较多的自由裁量权，就异地高考政策来说，中央政府只是下达一个行政性的指令，具体的执行标准则交由地方政府自行制定，这样做虽然可以让地方政府因地制宜，制定出针对性较强的教育政策，但是中央政府过度放权则会导致地方政府滥用权力保护地方利益，从而不利于异地高考政策的执行和教育公平的实现。
3. 府际网络之间的招生指标之争，导致过度的地方保护主义
由于地方政府是异地高考政策的主要执行者，它们之间的利益博弈是导致异地高考政策执行困难的主要原因之一。地方政府之间的博弈主要是围绕招生指标和招生自的博弈，每个地方政府出于本地区发展的需要，都希望从中央政府拿到更多的招生指标，得到更多的招生自。中央政府给这个省份的招生指标多，势必会减少其它省份的招生指标，因此，各个地方政府总会围绕着招生指标展开激烈的竞争，在招生指标划分上严重偏向本地区。异地高考的开放将不可避免地在一定程度上导致高考移民现象，大量考生将会涌入高等教育资源丰富的地区和受国家政策照顾的地区，在不增加总的招生指标数量的前提下，这不仅会挤占流入地政府的招生指标，损害当地学生的利益，还会增加流入地政府的财政负担和社会管理负担。因此，对于那些高等教育资源丰富的地方政府在制定考生资格条件上往往作出苛刻的限制，不仅对考生的学籍提出要求，还对父母的职业、住所、纳税年限提出要求，众所周知，这些高等教育资源丰富的地区才是异地高考政策急需开放的地区，而地方政府制定的这些苛刻标准，无非只是在形式上迎合中央政府的要求，实质上却在极力保护地方利益，使异地高考政策只是流于形式而失去了它的价值，阻碍异地高考政策的全面放开。
4. 府际网络与议题网络之间的利益之争，阻碍了政治民主的发展
随着民主政治的发展，公民的主体意识和政治参与意识越来越强烈，公民参与到与自身切身利益相关的政策制定与执行过程中，将有利于实现自身利益，推动公共政策的执行和政策目标的实现。但在中国，民主政治虽有一定的发展，但实现民主政治的途径和方式还不尽完善，公众与政府之间缺乏有效的沟通渠道和互动平台。在异地高考政策中，除了少数专家学者、民众能够参与到政策过程中去，大部分公众尤其是农民工因缺少参与途径基本没有参与这一政策的制定与执行过程，这就使他们的利益诉求无法实现，甚至在社会上出现了一些群众采取极端的做法来表达自己意愿的行为，这样既不利于社会稳定和发展，也阻碍了我国民主政治的发展进程。
中国高等教育形成了少数重点部署高校以中央财政资助和地方财政资助相结合，大多数普通高校以地方政府为主要资助主体的分层资助体系〔7〕，这个特征就决定了高校的发展在很大程度上要依赖地方政府的支持，加之目前中国实行的是分省定额录取制度，这就导致地方政府为了追求自身利益和满足当地人民的教育需求，往往在招生指标的划分上严重偏向本地区，赋予高校较少的招生自，这种招生属地化现象既不利于高校自身的发展，降低高校的生源质量，也不利于教育公平的实现。
5.议题网络之间的教育权利之争，恶化了政策执行环境
考生和家长作为异地高考政策执行的目标对象，是异地高考政策的直接利益相关人。他们之间的利益博弈往往是最激烈和复杂的。本地考生家长（特别是高等教育资源丰富地区的考生家长）对异地高考政策持坚决的反对态度，他们认为异地高考政策的实施将会直接损害他们的利益，挤占他们的教育资源，剥夺他们的录取资格等，在他们看来高考权不属于公民的基本权利，而属于户籍带来的福利。〔8〕而对于异地考生和家长来说，他们认为高考权属于教育权的一部分，而教育权又属于一个公民应当具有的基本权利，因此他们理应有权和当地考生享受平等的考试权和录取权。本地考生家长与异地考生家长的博弈还体现在对考生资格条件的确定上，本地考生家长肯定希望政府制定的准入条件苛刻，这样可以在一定程度上限制考生流入，而异地考生家长则希望准入条件更加人性化，即只针对考生自身做出限制，而不应该对考生家长做出更多的限制条件，限制条件过高将会使得异地高考政策成为一纸空文。本地考生家长与异地考生家长之间的利益博弈恶化了异地高考政策的执行环境，阻碍了异地高考政策的执行。