分业经营条件下各金融监管机构的独立性与协调合作

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[摘要] 目前我国的金融业发展以分业经营、分业监管为主要模式，但金融业的综合经营已初露端倪，这对我国的金融监管提出了前所未有的挑战。在分业经营的条件下如何使金融监管适应新的变化，这要结合我国的具体国情来选择。在目前的国情下，金融监管应在保障各金融监管机构独立性的前提下加强其协调与合作。

[关键词] 分业经营金融监管独立性协调

2004年4月银行监督管理委员会的成立标志着我国金融市场分业监管的“一行三会”体制的形成，但随着商业银行综合化经营趋势的出现，这对我国分业监管体制提出了挑战。如何结合中国的实际情况，在保障各金融监管机构独立性的前提下加强监管机构之间的协调与合作，是目前金融监管的重中之重。

一、保障各金融监管机构的独立性

什么是金融监管机构的独立性，根据巴塞尔银行监管委员会公布的二十五条有效银行监管的核心原则中的第一条原则可以理解为:在一个有效的金融监管体系下，参与监管的每个机构有明确的责任和目标，并且享有工作上的自和充分的资源。而在我国保障金融机构的独立性关键就是要充分实现各监管主体有不受行政干预的独立职权，从而有效发挥其监管职能。

1．分业经营的现实条件要求必须保障各金融监管机构的独立性

实行分业经营，分业监管仍是我国现阶段金融业发展方式的必然选择，是与我国经济发展水平，以及金融市场的发育程度相适应的。虽然国际上出现了混业经营的趋势，但实行混业经营是需要一些条件的，比如金融主体产权明晰，自律能力强，金融法规体系完备等，否则可能造成金融秩序的混乱，甚至引起经济崩溃和社会混乱。而在我国这些条件尚不具备，金融主体仍以国有制为主，虽然正在改制，但还需要一段时间，内控机制也不健全，金融法规体系不完善，还存在一些滞后或空白的地方，因此实行分业经营是必然的选择。

分业经营的专业化也要求金融监管的专业化，而要保证金融监管工作的专业化，就必须首先保障各金融机构具有独立性。我国现行的“一行三会”的监管体制是按照金融机构的类别来划分监管对象的，银行、证券、保险三个行业分别监管，保障这种监管体制的独立性，就能够使监管行为与目标摆脱政治上的干预和压力，保证在监管过程中取得的信息真实和准确，并且更能有效维护各方市场参与者的正当利益，从而充分体现“公开、公平、公正”的三公原则。

另外，金融全球化和金融创新的浪潮也需要金融监管保持独立性。上个世纪80年代以来出现的金融全球化和金融创新的浪潮大大增加了金融机构的风险，使金融风险更具有复杂性、传染性，这也给金融监管工作带来了新的挑战，保障金融监管机构的独立性可以更好地加强内部监督，完善内部稽核体系，建立有效的风险防范机制。

2.国际经验表明各金融监管机构必须保持独立性

保障监管机构的独立性是被国际经验所证明了的，也是国际社会所公认的一个原则。如日本2001年统一金融监管权的失灵就证明了监管机构具有独立性的必要性和重要性。

日本金融业的一个重要特征是与政治利益集团的关系极其密切，因此决定其监管效果的主要因素就是监管机构能否实现独立性。1998年6月，日本开始金融监管体制改革，政府将金融监管权从行政权与监管权集于一身的大藏省中分离出来，成立金融监管厅（旧FSA），旧FSA在总理府直接管辖下，负责对大多数金融机构的监管。1998年12月，日本政府又成立了金融重建委员会（FRC），FRC与大藏省平级，负责对濒临破产的金融机构采取及时的校正措施。这一时期是日本金融监管相对成功的一个时期，旧FSA，FRC独立设立于金融政策制定部门外，政治利益集团的干扰相对较少。2000年7月，旧FSA更名为金融厅（新FSA），接收了原属于大藏省的金融政策制定权，新FSA同时拥有金融监管权和金融政策制定权。2001年1月，FRC解散，其职能也归于新FSA，日本的金融监管权又再一次高度集中。但这时的新FSA由于权利过于集中，政监不分，很容易受到政治利益集团的影响，从而大大地降低了日本金融监管的有效性。可见，独立性是监管机构发挥作用最为重要的前提和基础，我国的“三会”必须保持相当程度的独立性。

二、加强各金融监管机构的协调与合作

我国虽然实行的是分业经营、分业监管的模式，但综合化经营已初露端倪。这不仅顺应了国际金融业的发展趋势，而且有助于金融机构增强竞争能力，满足客户综合金融的需要。

中央“十一五”规划纲要中提出要“稳步推进金融业综合经营试点”，在2006年银监会工作会议上，银监会主席刘明康也明确提出“将研究稳步推进金融业综合经营试点的措施，选择有条件的银行开展综合化经营试点”。这些方针政策的确立，使金融业综合化经营成为一个实践的热点。金融监管应顺应环境变化，着力加强各监管机构的协调与合作，以保障综合化经营的健康发展 。

1.建立监管机制之间的合作协调机制

目前实行的“联席会议制度”不能解决金融综合经营有效监管的问题。一方面，联席会议制度是三方以备忘录的形式进行协调的。2003年9月，中国银监会、中国证监会、中国保监会召开了第一次监管联席会议，讨论并通过了《中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员在金融监管方面分工合作的备忘录》，在实践中备忘录的内容主要是侧重于信息收集与交流，并没有涉及综合经营的监管问题。另一方面，联席会议制度作为监管协调机制运转不畅。监管联席会议制度只是论坛式的，还没有上升到法律制度的层面，相关部门缺乏足够的动力与有效的约束将各自的监管信息向对方披露，相关重要文件的会签制度也没有任何强制力。因此，建立一个适应我国国情的有效监管协调机制迫在眉睫。

在“2006年第三届国际金融论坛年会”上，组建超部委金融监管协调机构成为一个热点话题。笔者认为，目前较为可行的办法是，建立以国务院牵头，央行、财政部，以及相关监管部门参与的金融协调监管委员会，金融协调监管委员会负责确定金融体系的重大问题和趋势，制定金融监管的相关政策，协调各监管部门之间的冲突，培养综合监管人才，并监管目前金融活动中监管部门未覆盖到的领域，如担保。在设立金融监管协调委员会时，还可以借鉴国外的经验，将监管的政策制权和执行权分离，从而保障三方监管机构的独立性。

2.完善法律法规，构建金融业综合经营的法律体系

我国现行的金融法律体系是在分业经营框架下建立起来的，主要由行业法以及相应的法规和规章构成，具体包括《中央银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《证券法》、《银行业监督管理法》等，在综合经营及金融控股公司的立法上存在空白。由于我国金融综合经营发展模式尚需深入探索，在法律体系的构建上，也应循序渐进，而当前迫切需要制定的是以下几方面的法律：

首先，制定相关法律赋予金融综合经营与监管合法性，明确综合经营的模式和法律界限。我国现行的金融法制，从法律到部门规章都没有对金融的综合经营进行清晰的法律界定，三方监管备忘录也只能对法律赋予的各自职责加以明确，不能跨越法律的授权规定综合经营监管职责。银行综合经营缺乏合法性和有效的约束，各监管机构的监管界限和法律地位的不清楚导致了在很大程度上，银行进行综合经营是为了追逐利润，从而大大增加了金融风险。

其次，制定金融控股集团监管方面的相关规定。目前我国不仅存在光大、中信、平保等金融企业直接控股金融企业的公司，还存在通过各种形式参股保险、证券、城市信用社等金融企业的工商企业集团。从趋势发展来看，建立金融控股集团是我国未来金融综合经营的一个主要方向，这就需要制定相关法律对其性质、市场准入和退出条件、监管机制、资本充足率和标准、内控制度管理、法人治理结构等方面进行明确的规定，保障金融控股集团的法律地位。

再次，制定应急措施和危机处理方面的法规。我国《商业银行法》中虽然规定了“接管”和“破产”制度，但“破产”制度还只是一些原则上的规定，而且对于银行出现紧急和危机状况时采取何种措施未作规定，如银行无足够自有资本出现短暂的流动性困难时如何处理等。这方面的法规可以包括存款保险制度、风险预警机制的规定、问题金融机构救助处置、突发事件的处理预案等。

3.建立综合化经营的信息技术平台

先进的技术信息平台，是实施综合化经营的技术条件，也是实现监管机构之间协调与合作的技术保障。目前的信息系统在业务、客户关系、风险管理等多方面都无法满足综合化的需求。从中长期看，随着金融市场的不断发展，各方参与者相互依赖的程度也会不断提高，这就更需要各方监管机构的相互配合，从制度上形成信息共享和监管协调的机制，一方面可以满足各金融主体和监管机构的需要，另一方面又能减轻金融机构统一数据报送系统和信息共享平台的负担，以较低的成本获取数据和信息。共享的信息可以包括法规信息、政策信息、机构信息、业务信息、统计信息、风险信息、客户信息以及处罚信息等。

建立综合化经营的信息技术平台中要注意这样两个问题：第一，信息共享的主体不仅包括“一行三会”，还应包括其他金融监管部门和部分宏观经济部门，建立高效的信息交流和共享机制，加强政策协调；第二，建立这样大型的综合数据库，必须明确各方在信息技术平台建立中的职责分工，如由谁收取信息、由谁维护等，从而减少业务交叉，降低监管成本，确保参与协调机制的各方都能获取履行职责所需的数据和信息。

4.积极培养实施综合经营监管的综合型人才

目前，我国金融综合经营监管中面临的一个重要问题就是综合型人才的缺乏。所谓综合型人才，就是指那些熟悉金融法律法规、具有银行、证券、保险等行业的业务知识、操作技能和操作经验的人员。在分业监管体制下，金融从业人员在不同行业之间的流动性不强，各监管部门也很少注意培养熟悉各个金融领域又具有法律知识的人才，尤其是高级监管人员。

要培养出这样的人才，可以在金融监管的协调机制中组建一个专门的机构来加强各行业之间人员的流动，充分利用现有的人员，让各领域的管理人员和专业法律人员相互渗透。一方面，注意加强管理人员熟悉相关领域的业务知识和学习法律法规，提高其处理有关法律问题的能力;另一方面，加强内部专业法律人员熟悉银行、证券、保险、信托、电子技术等领域的业务，从而建立起一个有效的人才库，保障实行金融综合监管的人才需求。

参考文献:

[1]侯林萍王蕾蕾:论金融监管机构的独立性．金融与经济，2006,(8)

[2]崔明峰:商业银行综合化经营和监管问题探析．中国金融，2006,(12)

[3]王卉彤何德旭:日本统一金融监管:教训及启示．中国金融，2006(4)

[4]王小平:分业监管体制下金融综合经营的监管．保险研究，2006(7)

[5]张荔:发达国家金融监管比较研究.中国金融出版社.2003

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