“三无”船舶,海事怎执法?
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“三无”船舶不遵守国家行政管理规定，故意逃避政府监管，安全与防污染技术及管理状况差，严重危害水上治安、交通安全和生产运输正常管理秩序，是公安边防、海关、交通海事等部门严厉打击的对象。国家对“三无”船舶打击取缔的政策是明确的，但几十年来“三无”船舶屡禁不绝，监管难的问题依然存在。
“三无”船舶提法的由来
一直以来，“三无”船舶是对无船名船号、无船舶证书、无船籍港的一类船舶的统称，较早地正式使用这种提法的是以下两份文件：一是1994年农业部、公安部、交通部、国家工商行政管理局、海关总署经国务院批准（批准文件：国函〔1994〕111号），联合的《关于清理、取缔“三无”船舶的通告》（以下简称“五部委通告”）。该通告首次以管理文件的形式明确了“三无”船舶的含义，指出：不法分子利用无船名船号、无船舶证书、无船籍港的“三无”船舶进行走私等违法犯罪活动，必须予以坚决清理、取缔。二是交通部根据“五部委通告”精神于1995年印发的《关于实施清理、取缔“三无”船舶通告有关问题的通知》（交安监发〔1995〕13号，以下简称“交通部通知”），通知对交通、海事管理机构清理、取缔“三无”船舶工作进一步提出了要求和部署。
“三无”船舶的主要危害
“三无”船舶不遵守国家行政管理规定，故意逃避政府监管，安全与防污染技术及管理状况差，严重危害水上治安、交通安全和生产运输正常管理秩序，是公安边防、海关、交通海事等部门严厉打击的对象。“五部委通告”要求各地政府主管部门依法严肃查处、取缔“三无”船舶。“交通部通知”要求各级交通海事管理机构认真履行监管职责，坚决清理、整顿“三无”船舶，必要时予以没收、拆解。
国家对“三无”船舶打击取缔的政策是明确的，但几十年来“三无”船舶屡禁不绝，监管难的问题依然存在。造成这种局面的原因一方面是经营“三无”船舶有利可图，违法者有巨大的利益驱动；更重要的是现场监管环节，缺乏有效落实中央取缔打击政策的具体制度机制，突出表现为多部门之间配合协作机制不顺畅、合法有力的打击取缔手段比较缺乏。目前海事管理机构在“三无”船舶执法监管中遇到的主要难题是此类船舶的运行管理游离于海事监管机制之外，无管理公司，所有人经营人不明确，船舶对海事执法监管躲躲闪闪甚至置若罔闻，执法人员普遍感觉对这类船舶的执法管理缺乏有力抓手、有效手段。
国家层面的政策效力
“五部委通告”及“交通部通知”两份文件，一是明确了清理、取缔“三无”船舶的政策态度；二是明确了打击、取缔“三无”船舶的一些具体行政管理措施。两份文件二十多年来，国家陆续颁布或修订了《行政处罚法》、《行政强制法》、《内河交通安全管理条例》、《海上海事行政处罚规定》等相关法律文件，这些效力层级更高的法律文件对行政处罚、行政强制、行政命令等行政管理措施作出了新的、更细致的规定。相关管理制度的调整变化要求我们对两份文件的内容进行重新审视：
首先，两份文件均属规范性文件，其设定的没收、罚款等管理措施具有行政处罚性质，不符合《行政处罚法》的规定精神。《行政处罚法》第十四条规定，规范性文件不得设定行政处罚。《国务院关于贯彻实施的通知》（1996年4月15日，国务院）明确，规范性文件设定的行政处罚，自行政处罚法施行之日起，一律无效。
另外，两份文件关于责令类行政命令、通报案件、移交案件、联合执法等执法手段措施的规定属海事等各相关执法部门依法履行职责、打击违法行时可以当然实施的职权行为，有关执法职责权限在《海上交通安全法》、《内河交通安全管理条例》等法律法规中已有细致、明确的规定。
再者，文件有效性状态查询表明，“交通部通知”的文件有效性目前尚处于不明状态。《关于废止169件海事规范性文件的公告》（中华人民共和国海事局公告2009年第9号）明确废止了该通知，但《关于公布交通运输部规章和规范性文件清理结果的通知》（交政法发〔2012〕45号文件）又提出要对该通知内容进行修改。
综上，“五部委通告”及“交通部通知”基于“三无”船舶这一概念而规定的没收、罚款等管理措施存在合法性瑕疵，海事部门不宜将两份文件作为采取没收、罚款或没收后拆解、销毁执法措施的执法依据文件，但两份文件关于案件移送、通报和开展协同执法的规定，对帮助、促进海事管理机构与其他相关部门开展沟通协作有指导作用。
“三无”船舶的管理规定有哪些？
我们认为，“三无”船舶应该是一个在法律意义上逐渐淡化的概念。海事管理机构应着眼于此类船舶具有的具体（违法）行为特征，在现有法律规定的基础上开展执法管理工作。
根据《海上交通安全法》、《内河交通安全管理条例》等海事管理法律法规的规定，海事管理机构对船舶“无船名船号、无船舶证书、无船籍港”违法行为可采取的处置措施主要有：责令类行政命令：如责令停止航行作业、责令纠正等；行政处罚，主要有：对船舶所有人或经营人实施警告、罚款、没收船舶设施，对有关责任船员实施警告、罚款、暂扣或吊销船员适任证书等；行政强制：如暂扣船舶设施、对罚款处罚实施行政强制执行等；通报协查：按规定条件及程序启动通报协查。
实践中，“三无”船舶通常存在无检验证书、无国籍证书、雇佣无证人员上船从事船员服务、船舶配员不足、不办理船舶进出港签证等多种严重违法行为，这些违法行为在行为性质方面往往存在法律上的牵连或吸收关系。此时，对“三无”船舶具有的多种违法行为实施处理时，正确认定违法行为的个数及性质是一个需要注意的问题，不应对行为进行重复否定评价。法律理论关于牵连关系行为处理的一般原则是“从一重”，对吸收关系行为处理的一般原则是处理基础行为。
除海事管理机构外，公安边防、海关等执法部门对“三无”船舶也有相应的管理职责与管理手段。
例如，《沿海船舶边防治安管理规定》（公安部令2000年第47号）规定：船舶在我国领海停泊航行及作业，应到公安边防机关办理船舶户籍注册，领取《出海船舶户口簿》或《出海船舶边防登记簿》；禁止未编刷船名船号或船名船号不清晰的船舶出海航行作业；船舶进出港口应办理进出港边防签证手续等。对违反上述管理规定的，公安边防部门可实施行政处罚，对无船名船号、无船舶证书、无船籍港擅自出海从事生产经营等活动的船舶，还可没收船舶，并可对船主处船价二倍以下罚款。
再如，《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》（2001年国务院令第420号）第九条第二款规定：对于专门用于走私的运输工具或用于掩护走私的货物、物品，2年内3次以上用于走私的运输工具或用于掩护走私的货物、物品，应当予以没收。
公安边防、海关等执法部门具有对违法船舶实施罚没处理的权限，这是打击取缔“三无”船舶的有力手段。根据“五部委通告”关于案件通报、移交与联合协同执法的规定精神，对执法过程中发现的“三无”船舶，海事管理机构可在依法履职的基础上，进一步采取向有关部门通报案件、移送案件或促成联合执法的措施，提升对“三无”船舶的打击成效。
发现“三无”船舶后，海事管理机构应分析船舶的具体违法行为，依法采取以下管理处置措施：书面责令船舶停止航行、作业，要求船舶纠正违法行为，必要时采取暂扣船舶的行政强制措施；同时应对有关违法行为人（船舶所有人、船舶经营人或责任船员）实施警告、罚款、暂扣或吊销船员适任证书的行政处罚。有证据证明船舶或有关船员存在违法事实或嫌疑，但在立案调查过程中船舶及船员为逃避海事管理机构调查而逃逸的，按程序启动通报协查。
在履行上述监管职责的基础上，海事管理机构还可视具体情况，向公安边防、海关等部门通报、移送案件。