强化审计监督促进县级财政良性运转
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政府预算是政府行使职能的财力保障,也是国家审计机关永恒监督的主题。随着《监督法》和新修订《审计法》的颁布实施,财政预算执行审计工作更是地方审计机关常抓不懈的工作。特别是在中省持续加大对县转移支付补助,县级可用财力大幅增加,专项资金迅速增长的形势下,财政预算执行审计尤显重要。
一、财政预算执行审计存在的问题
经过县级审计部门的努力,财政预算执行审计工作对政府规范理财行为,合理使用财政资金取得了一定的促进作用,但是财政预算执行审计工作仍然存在诸多困难和矛盾。
一是预算到位率低、预算编制过粗,审计标准难以把握。受省市转移支付补助年初无法全部明确的影响,加之专项转移支付补助按现行预算法等法规规定,只需向人大备案,因此县级财政年初经过人大批准的预算仅占全年财政决算的60%以下。同时,现行的财政预算受县级财力影响和项目管理要求,还不能全部按部门下达,财政通过各种专户转拨的资金量逐年增加,不利于人大和有关部门了解预算及其执行情况,也为擅自调整预算,进行隐形分配提供了方便。而预算执行审计又主要是以人大批准的预算为依据来进行的。除审查政策的执行情况和违纪违规问题外,更重要的是要检查所批准的预算是否得到严格和完整地执行,调整预算是否履行了批准手续等等。由于预算到位率低、预算编制过粗,往往使审计人员对预算执行的科学性、完整性及合理程度难以判断和认定。
二是政府行为增多,审计建议难落实。现行的审计体制下,地方审计机关行政不独立和地方审计机关经费不独立,审计难有大的作为,而预算执行审计主要在本级人民政府和上级审计机关的领导下进行的,因而对那些由政府因素导致的问题,审计机关只能建议,不可能处理,更难以向社会公开。另一方面,由于有些问题涉及到本地方或特权部门的利益,审计建议有的往往也难以在报告中予以充分反映,即使反映了也只能是粗约的、象征性的,不可能具体和有针对性,因而也难以被采纳和落实。特别是一些地方政府制定的土政策,大部分属集体行为,更难反映和纠正。
三是部门行为“政府化”,审计处理难到位。由于连续的审计,财税等部门也开始采取措施,将部分自身行为或请示有关领导批准,或制定某些土政策和办法经政府默许或同意,使其部门行为“政府化”,使审计难以核查和认定,处理更是无所适从。
四是审计部门整体合力难协调。首先地方审计机关上下级之间由于审计范围、权限和利益关系等因素的制约,全省统筹审计战略没有完全运作到位,影响了审计的整体质量和效果。其次,审计机关内部各业务科室之间,因审计的项目、内容和完成时间上的差异,难以与预算执行审计同步,整体合力难形成,审计资源未得到充分利用。
五是审计手段有限,审计风险难防范。审计机关只有审计权、调查权和处理处罚权,但很多问题由于受审计手段的限制,无强硬的措施和手段来遏制被审计单位,被审计单位往往不积极配合,审计人员也只能讲政策、法规来做其思想工作争取被审计单位的配合,而无其他办法。由于不能对责任人作出直接的处理,在被审计单位不配合的情况下,审计人员往往显得束手无策。同时,对审计对象的内部控制机制由于受多种因素的制约,无法进行符合性测试,只能就账查账;双向承诺制度流于形式,被审计单位提供资料的完整性、真实性无法保障。这些都能使审计工作存在较大的风险。
随着财政体制改革的不断深入,以建立公共财政框架为目标,以支出管理改革为核心内容的财政预算管理改革正在深入推进,财政预算管理改革必将在预算管理的形式上、内容上发生深刻变化,形成新的管理格局。因此,为强化审计监督,促进县级财政良性运转,应从以下方面加以完善和改进财政预算执行审计。
一是要提高思想认识,加强领导,深化财政预算执行审计改革。加大《监督法》和新修订《审计法》的宣传力度,提高审计人员对财政预算执行审计改革重要性的认识,以与时俱进的思想观念,紧跟财政改革的步伐,准确把握改革方向,把预算编制的科学化、精细化作为预算执行审计的主线,把部门预算执行审计作为预算执行审计的基础,对财政部门、地税部门和国库的审计作为关键环节,把对预算单位审计结果的综合利用作为改革重点。同时要切实加强领导,注重协调,将本级党委、政府的目标任务与预算执行审计相结合;把人大的具体要求与预算执行审计相结合;把人民群众关心的热点问题与预算执行审计相结合;把专项资金、政府性投资项目审计与预算执行审计相结合。对审计发现的问题,一方面要审深审透,向下延伸,弄清来龙去脉;另一方面要用联系和发展的眼光,对问题进行深入的剖析,从规范预算管理、提高资金效益、建立公共财政制度和阳光财政的角度提出意见和建议,实现审计效果的最大化。
二是要改进预算执行审计的工作方法,提高审计效率。进一步完善县级审计部门信息化建设力度,逐步将审计信息网与财政金财工程实现信息共享,通过对财政金财工程各子系统的日常监管,全面了解财政资金流向,从而准确掌握财政预算编制、预算执行、专项资金管理等方面信息,再结合重点审计、目标审计,切实提高预算执行审计效率。
三是要以财政资金的分配、管理作为审计重点,促进公共财政体系建设。在财政收入方面,重点检查有无擅自减缓免税收,有无征收“过头税”及虚假入库等问题,预算编制重点检查财政部门是否履行职责,优化支出结构,按照公共财政的要求细化预算编制,满足公共需要。在审计内容上,应选择重点项目、重点单位、重要领域使用财政资金情况进行重点审计。在审计过程中讲究方法,做好审计和调查相结合,审计为调查提供方向,调查为审计提供线索,做到分析性复核与现场实地调查相结合,核实资金支出的真实性,坚持资金审计与工程审计相结合,事后审计与事前审计相结合真正发挥审计免疫系统的作用。要根据预算执行审计中发现和掌握的线索,有针对性地进行延伸审计,从更深层次发现问题,丰富预算执行审计的内容。
四是积极探索效益审计的路子,把财政预算收支的真实合法性审计与效益性审计结合起来。以真实合法审计为前提,突出审计当前财政资金支出效益不高、使用分散,以及其他影响经济、财政发展等方面的问题,促进财政资金使用效益的不断提高。尤其是要对国家财政重点安排的支农支出、科技支出、教育支出和社会保障支出等项目资金的使用情况进行效益审计,促进资金使用单位加强内部管理,健全内控制度,提高资金使用效益,加强上下级审计机关间的信息互递和合作,加大对上下级转移支付、年终结算补助的审计。
五是整合资源,精心组织审计机关协同作战,才能确保预算执行审计有效运行。预算执行审计是一项全局性工作,需要各专业审计科室齐心协力来完成,才能进一步提高审计质量。因此在审计项目实施上,实行计划项目跨年度滚动安排,做到统一组织实施、统一计划方案、统一质量要求、统一定性处理,最大限度地发挥预算执行审计的整体效应。要尽可能多地安排“上审下”、“交叉审”,提高审计的整体威慑作用。坚持将其他专业审计,特别是上级审计部门统一组织实施的项目与预算执行审计相结合,并注意内容安排、时间要求的协调统一。坚持按照“全面审计,突出重点”的要求,扩大预算执行部门的审计覆盖面,并对一定数量的二、三级预算单位以及财政资金直达单位和项目进行延伸审计和审计调查。