农民工基础社保制度研究
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内容摘要：城市农民工是城市中的一个特殊的弱势群体，他们处于社会的边缘地带，也被排除在社会的保障体系之外。本文是在对重庆市1083位城市农民工的问卷调查的基础上，以此为例分析了当前城市农民工社会保障的现状及问题，指出应建立城市农民工社会最低生活保障制度，并给出了一些建议。
关键词：城市农民工 最低生活保障 制度分析
我国正处于从农业社会向工业社会、从传统社会向现代社会变化的过程中，在这一转型时期我国出现了新的群体――城市农民工。城市农民工是农村剩余劳动力进入城市打工的人，由于种种原因，这些人不能成为城市一员，所以称之为城市农民工。这个称谓，形象地刻画出进城打工者无奈而尴尬的社会地位。他们属于“边缘人”，既不同于传统意义上的城镇居民，也非传统意义上的农村居民，是一个与农民和市民均不同质的群体，构成我国目前社会结构的“第三元”，但是由于我国现行的社会保障制度的不完善，还不能较好的承担起保护这一弱势群体的职责。而且，对于大部分农民来讲，由于没有现金形式的社会保障，土地因此成为农民的一种廉价而稳定的“保险工具”，承担了一种社会保障职能，从而保证农户的基本生存并为农民提供了基本的就业机会。但由于土地所有权问题、农产品价格受到国际农产品市场的冲击而不断下降，加之在城市化发展过程中失地农民得到的补偿金不高，使得土地的保障功能日益弱化或完全丧失。资料显示15%的城市农民工没有承包的土地，这一部分农民工进入城市以后，一方面丧失了土地保障，另一方面又不享有城市保障，从而被城乡保障体系边缘化。
随着经济的快速发展和城市建设的需要，城市农民工的社会保障问题也相应提上日程。本文就以1083名重庆市样本农民工为例，对城市农民工的社会最低生活保障问题进行了重点分析。
建构农民工社会最低生活保障制度的必然
新生代农民工特点分析
经对1083名重庆市样本农民工调查研究表明，重庆市新生代农民工雏形初现，显示了以下特点：
城市农民工呈现年轻化趋势。问卷中，20周岁以下的占10.8%；年龄在21-30周岁的占39.8%；31-45周岁的占37.5%；46周岁以上的只有8.3%。其中30周岁以下的共计50.6%,从年龄结构上看这部分新生代农民工大多数仅是户籍制度上的农民，很多连基本的务农常识都没有，已经不同于传统意义上的农民。
城市农民工城市化意愿强烈且流动性加强。在回答“失业后，如果让您自由选择，您会？”他们的回答结果统计如下表所示。
由下表可看出，在被调查的城市农民工中，自愿回农村的只有177人，仅占总人数的16.3%，而自愿留城和根本不打算回农村的人数共计577人，占总人数的53.3%。可见，重庆市城市农民工返乡趋向不明显、城市化意愿强烈，即使失业大部分仍选择继续留在城市，但由于社会保障制度的缺失，使其过着流动的生活，呈现出明显的“游民化”倾向。
最低生活保障缺失、人文关怀缺乏易使失业农民工成为社会不稳定因素。调查发现，有44%的重庆市城市农民工承认他们周围的人因贫困而违法。另外，据浙江城市外来民工犯罪问题的调查，犯罪的外来民工中，有35％的人在经济上陷于困境的原因是由于失业、无工作；北京市1995年抓获的犯罪分子中，外地民工占近一半。从这些数据可以得知这样一个具有游民化倾向的弱势群体，如果失业后失去经济生活来源，又不享有城市最低生活保障，极易成为社会的不稳定因素。这一切已给我们敲响了警钟：农民工的社会保障权益不容忽视,否则城市文明将会为之付出代价。
建构城市农民工社会最低生活保障制度的必要性分析
社会最低生活保障是满足被保险人的基本生活需求，世界上大多数国家的保障水平都是以社会平均生活水平为依据决定的。虽然它的覆盖范围各个国家有所不同，但是劳动者在遇到年老、失业、疾病、工伤、生育等各种风险时，都能够从国家或社会获得一定的物质帮助和服务，以维持其基本生活。所以，最低生活保障是国民应该享有的基本权利，也是他们生存权的最低线。但事实上，研究表明，重庆市社会最低生活保障工作做得还不够，从农民工关于自己最大生活保障的回答中，我们也可以看出现有的社会保障体系覆盖面不广，大部分农民工还没有被纳入社会保障安全网内，社会保障制度也没有对全社会真正起到保障作用。
有利于城市社会保障体系的改革和完善 把农民工纳入社会保障安全网有利于国有企业社会保障制度的改革。因为城市社会保障机构在一定时期内可以将农民工社会保险帐户上的存储金实行转移支付，以弥补国有企业职工可能出现的保险金支付不足。
是社会保障制度改革的必然要求 目前，由于客观条件的制约，社会保障制度的覆盖面还相当窄，还很难高度体现我国的社会主义制度的优越性。要与我国的社会主义制度相适应，必须建立统一的一元化的社会保障制度,这是我国社会保障制度改革的长期目标。长期目标虽然暂时难以实现，但我们不能因此而忽视农民工这一日益庞大的社会群体的社会保障问题,更不能对此问题视而不见。一元化社会保障制度可以作为长期发展目标，所以考虑把农民工纳入社会保障安全网是必要的，从长远来看，既能减少未来改革的阻力与成本,又不会扭曲迈向一元目标的路径。
建构最低生活保障的障碍性因素
土地的存在，有可能导致双重保障
土地的保障功能在弱化，但调查发现农民对土地依赖心理仍然很强，有 52.2% 的城市农民工希望继续拥有土地。即使是长年在城市就业的农民也不愿意放弃土地承包和经营权,有的甚至反对政府征用土地。这样在建立城市农民工社会最低生活保障制度时，在家乡拥有土地的这一部分农民工就有可能享受双重保障。一旦有了双重保障就可能出现消极怠工心理，会出现新的社会食利阶层，造成国家资源和资金的浪费，也违背了建立社会最低生活保障的基本原则。
政策和现有的制度不完善，资金匮乏
现有的社会保障制度是建立在等级森严的依附制和身份制基础上，如重庆市规定只有持非农业户口的失业人员在领取失业保险金期间或期满后，符合享受城市居民最低生活保障条件的，可按规定在户口所在地申请享受城市居民最低生活保障待遇，而对城市发展做出重大贡献的城市农民工则被排除在社会保障之外。
2001年，重庆市劳动保障局对2000年参保单位和人员结构进行了分析，发现外商投资企业、私营企业参保比例比较低，就明确提出2001年要将外商投资、私营等企业作为扩面工作重点，经努力，2002年取得了较大突破。但是我们更应该看到所提到的仅仅是非正规部门的一部分而且主要是针对养老保险，并没有城市农民工迫切需要的社会最低生活保障。
由于近年来重庆市国有企业改革、下岗职工增多，政府把社会保障的工作重点放在解决下岗职工这部分，因而在解决城市农民工的社会保障问题上显得资金不足，存在重重困难。
城市农民工的流动性强，参保困难
非正规部门是吸纳流动劳动力的主要载体，也是城市农民工就业的主要部门，城市中非正规就业部门主要由一些无组织的小型企业和个体工商户者以及打零工者构成，劳动雇佣关系不规范，导致雇佣关系不稳定。调查也显示，重庆市农民工在非正规部门就业的占了67.3%，只有19.5%的人在国营、集体单位，因而城市农民工从整体来看流动性比较强。另外在调查中我们还涉及到了重庆的一个特殊的职业――街头搬运工，俗称“棒棒”，将“棒棒”作为职业的城市农民工没有固定的工作地点和工作时间，他们的社会流动性相对更强。由于城市农民工流动性大、暂时失业或者频繁变动工作，使保险部门面对繁琐的手续而疲于应付，政府部门则在统计时出现混乱或者统计不准，使大多数城市农民工仍然游离于社会最低生活保障的“安全网”之外。
即使在已试行城市农民工社会保障制度、起步较早的广东、深圳等地，参加社会保障的城市农民工仍是少数，参保以后退保的现象也很严重。主要是因为农民工大多就业于非正规部门，流动性大。
结论与对策建议
对在农村仍然留有土地的实行资产集中托管
用留在农村的土地来解决城市农民工的社会保障问题。具体办法是，成立专门针对城市农民工的社会保障体系，由该体系对农民工在原社区所拥有的土地经营权进行集中托管，托管者将这部分农民的土地经营权集中起来，以招标的方式出租给规模经营者；托管者以其收入（租金收入、红利收入等）支付农民工的保障费用，这类似目前发达国家的共同基金、养老基金。不仅为城市农民工的社会保障提供资金来源，而且解决土地规模经营和耕地撂荒问题。再者，调查发现，在1083名城市农民工中有60.8%的来自重庆农村，24.3%的来自四川农村，只有占9.3%的来自川渝以外的农村，因而重庆市政府在进行这项管理时操作性比较强。
将失地农民工的征地补偿费用纳入社会保障体系
对失地农民工，保障资金还应该在征地费用拨付过程中集中办理，并及时转入失地农民工基本生活保障专户，单独建帐，适时监督，确保专款专用。对于失地农民工在实际操作时还应该在坚持大方向不变的前提下，根据不同的对象实行具体不同的政策。对于年龄已满50周岁，将其纳入城市最低生活保障制度给其市民化待遇；不满50周岁的，由于其流动性较大且年纪普遍较轻，可以考虑建立一种特殊的最低生活保障体制，即“公共劳动”形式的最低生活保障体制。这部分高活力的农民工群体，他们陷入“绝境”是暂时的，“公共劳动”机构可以为这些农民工提供暂时的栖身和劳动之地以维持其基本生活。对于政府来说，这样一种体制比单纯的经济救助更有效，更节省成本。
上面所述只是过渡性的制度，随市场经济的完善、现代企业制度的真正确立以及城乡二元社会结构的彻底废止，目前这种分层的社会保障制度，必然会被统一的社会保障制度所代替。
在社会转型时期，政府应克服困难，转变观念，加大财政对社会保障制度建设投资力度，将农民工社会最低生活保障制度纳入法制化轨道，给予法律保证，从而促其建构与完善。从而有利于解决“三农”问题，促进社会协调发展。