新形势下我国境外直接投资战略分析
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文■陈长缨
国际金融危机后，国际直接投资格局发生了深刻变化。从全球对外直接投资总量看，2007年全球达到创纪录的2.27万亿美元，而2009年骤减到1.15万亿美元，降幅高达40%，此后虽有所恢复，但2012年又出现了较大下降。更大的变化来自区域和国别结构，发达国家所占比重下降，由2007年的82%下降到2012年的65%。相比之下，我国境外投资出现了跨越式增长。2007年，我国对外直接投资流量只有265亿美元，而2012年则迅速增加到842亿美元，境外直接投资存量更是由572亿美元跃升到5028亿美元。我国境外投资占全球的比重由2007年的1.2%迅速上升到2012年的6.1%，是全球主要经济体中增速最快的，在全球的重要性明显提高。
一、内外部环境重大变化有利于我国抓住机遇扩大境外投资
（一）全球资本短缺将继续提高我国在全球境外投资的重要性
国际金融危机后，世界经济走出危机阴影的时间和反复过程都超乎预期，未来全球经济可能长期处于中低速增长，包括直接投资在内的全球资本流动供需矛盾可能存在一段时间。一方面，发达国家用于对外投资的资金有限，跨国公司也继续将资金优先配置在母公司，而发展中国家经济增速放缓对其对外投资影响更为显著；另一方面，各国经济复苏和增长都需要大量投资，不少发展中国家存在资金缺口，外部融资需求普遍增加，由于短期资本流动可能引发泡沫，因此各国更关注以直接投资为代表的长期资本流入。从短期看，全球直接投资规模很难恢复到金融危机前的高水平，而我国境外投资的意愿、能力、金融和政策支持等都处于快速上升期，这为我国扩大境外投资、继续提高在全球直接投资的重要性提供了巨大机遇。
（二）发达和发展中经济体的不同需求扩大了我国境外投资的空间
从发达国家看，短期内它们希望通过外来投资注入流动性以度过难关、避免破产，并向境外投资者出售一些技术、研发、品牌等核心资产，来自国家和企业层面的投资限制也有所放松。我国应借此机会，扩大对发达国家以往难以进入领域的投资，以便获取高端资产、嵌入全球贸易产业链高端，为未来提升我国在全球分工中的地位打下基础。但发达国家对关乎国家安全行业的外商投资仍保持谨慎态度，典型的是危机期间我国对美国石油、通信等敏感产业投资进行限制。从长期看，一方面，一旦发达经济体走出危机，则部分宽松的吸引外资政策可能会收紧，一些短期投资机会可能不复存在；但另一方面，发达国家资本流入的主要目的是提高市场效率，存在很多长期投资机会，除制造业、服务业外，很多发达国家交通等基础设施进入更新换代期，加之发达国家市场开放程度高、制度规则透明、投资环境良好，为我国提供了很大的投资空间。
从发展中国家看，大多数国家尤其是中低收入国家缺乏资金、外汇、技术、管理等发展要素，利用外资可以弥补以上缺口，发展中国家对外来直接投资有长期、巨大、稳定的需求。近年来，越来越多的发展中国家希望通过引入外资承接国际产业转移，发挥比较优势，更好地分享经济全球化收益，因此普遍欢迎制造业领域的外资。基础设施对改善投资环境意义重大，是吸引外资的主要领域。发达国家曾是发展中国家最重要的外资来源，但金融危机后前者对外投资能力明显下降，我国作为危机期间境外投资唯一快速增长的大国，将成为发展中国家外资的重要来源地。更为重要的是，我国在企业组织、生产技术和管理、配套能力建设、基础设施乃至发展模式等方面更能适应发展中国家需求，对发展中国家境外投资更具有综合优势。
（三）国际产业分工体系重构为我国境外投资带来了新机遇和新挑战
第一，发达经济体“再工业化”将扩大我国境外投资机会。近年来美国和欧洲纷纷实施“再工业化”，国际产业转移也由原来向发展中国家的单向流动，转变为向发达国家和发展中国家双向流动格局。发达国家在技术成熟、对其竞争力影响不大、无关国家和经济安全的传统制造业中，欢迎包括发展中国家在内的外来投资，近两年来我国对美机械、汽车、电子、纺织等制造业投资明显增加就是例证。
第二，东亚区内生产体系重新调整为我境外投资提供新机遇。东亚区（包括东南亚）内聚集了不同资源禀赋和发展阶段的多种类型国家，形成了复杂高效的分工关系，是目前国际上最重要的制造业生产基地。金融危机后，全球经济重心继续向东亚转移，东亚是全球直接投资不降反增的少数区域之一，较高的经济增速、大量的资金流入、不同国家位势变化等，都为东亚生产体系重新调整、构建更精细化的分工体系提高了条件。过去，东亚分工主要是在“雁行”发展模式下形成的，我国在东亚区内主要接受别国分工，处于“雁行”模式的最底端。随着我国在资金、技术、管理等方面相对于区内广大发展中国家比较优势愈发明显，加之与周边国家位置相近、区内交通相对完善、经济一体化程度提高、文化背景相似等因素，我国可以加速扩大对区内发展中国家以制造业为主的投资，形成以我国为主的“雁行”模式，重塑东亚分工格局，并将这种分工关系延伸至南亚地区。
第三，新一轮区域经济一体化影响我国境外投资。近年来，各种区域经济一体化组织层出不穷，对全球直接投资和产业分工都产生了影响，对我国影响最大的是东亚的区域经济一体化进程，目前主要谈判包括，我国参加的中日韩自贸区、RCEP（区域全面经济伙伴关系，即“10+6”），以及美国力推的TPP（跨太平洋伙伴关系协议）。若我国参与的谈判取得进展，将有助于我国扩大区内投资、提升我国对区内分工的主导力；但若TPP谈判成功而其它谈判停滞，则我国将丧失一些对区内的重要投资机会。
（四）国际资源能源版图调整有助于我国扩大境外投资
近年来，一方面在全球经济增速放缓后，作为上游能源资源产品的需求下降更快；另一方面美国的页岩气革命、全球多个油气资源的新发现、新能源产业快速崛起等，都大大提升了能源资源供给，这导致全球能源资源价格掉头向下并连续几年在较低水平上波动，未来这一趋势还将持续较长时间。受此影响，美国、欧洲等一些能源资源消耗大国将减少在该领域的对外投资，一些能源资源富集国家将寻找新的投资来源，这为我国扩大能源资源境外投资、促进能源资源来源多元化、保障我国供应安全提供了重要机遇。另外，美国在页岩气革命后，其国内以天然气为代表的能源价格明显下降，将显著降低美国石化等下游产业，以及钢铁、冶金、汽车等高耗能产业的成本，也为我国扩大对这些产业投资提供了契机。
（五）我国要素禀赋升级形成境外投资新优势
现阶段，我国要素禀赋和比较优势正在发生重要的结构性变化，在劳动密集型产业或环节的比较优势逐渐式微；同时，我国国内资金比较充裕，在大规模制造方面积累了很多成功经验，资本和技术密集产业或环节的比较优势和境外投资优势开始显现。在我国深度融入全球经济的背景下，要求我国以境外投资方式、将这些产业转移到境外成本更低的国家，并保持对这些产业的控制能力，这与东亚“雁行”模式是一脉相承的。
此外，我国产业和贸易的升级过程，面临来自发达国家巨大的竞争压力。为加快实现升级，我国有必要通过境外投资方式获取境外高端要素。例如，在发达国家并购或新设研发咨询等机构，可以直接获得先进技术、研发、设计等高端资源，也可利用国外高端人才为我国企业服务。又如，品牌、全球营销渠道、售后服务等一直是制约我国企业国际化经营的“短板”，通过对发达国家的并购，可以使我国在较短时间内获得国际化经营的关键要素，不但能较快进入发达国家市场、提高出口附加值，而且也有助于打造和提升我国自主品牌，并构建以我国为主的国际分工体系。
二、下一阶段我国境外投资的目的和重点领域
（一）主要目的
从中长期看，我国境外投资的主要目的，是充分发挥我国不断变化升级的比较优势，在全球范围内整合配置资源，一方面利用我国在资金、技术、管理等方面的优势扩大对发展中国家投资、转移部分制造产品和生产环节，另一方面通过对资源富集国家和发达国家投资弥补我国短缺的能源资源和高端要素，增强中国对全球产业链条的营运力和控制力，提高我国在国际分工体系中的层级，最终构筑以我国为核心或主导的区域或国际化生产体系。同时，境外投资有助于促进东道国产业经济社会发展，同时还可以扩大我国经济影响力、推广我国发展经验、展示我国大国形象、消除中国影响，应成为我国和平崛起战略的重要组成部分。
国际金融危机后，全球对我国投资重视程度增强与我国境外投资意愿上升相互叠加，我国境外投资正面临历史上最好的机遇期。因此，我国应高度重视未来几年的重要机遇期，从战略高度角度谋划调整境外投资布局，在规模继续扩张的同时，着力调整和优化投资结构，培育提高境外投资企业经营管理和盈利能力，力争形成多元化的境外投资基本布局，打造具有较大影响力的跨国公司，使境外投资上到一个新台阶，为未来我国更加开放的国际化战略打下基础。
（二）重点领域
第一，大力发展以降低成本为目的的境外投资。成本型投资可以发挥我国不断升级的比较优势，利用发展中国家丰富廉价的劳动力、土地、资源、能源等要素和相对宽松的环境容量等，将一些我国已不具备价格竞争力和资源环境承载力的产业、产品和生产制造环节转移出去，同时通过掌握资金、技术、管理、品牌等手段，保留我国对转移出去产业的控制力。成本型投资可为东道国创造大量就业机会、促进经济增长，还有助于东道国提升产业结构、建立工业体系，因此可以改善和提升我国在东道国投资形象。从投资对象看，我国成本型境外投资应优先关注东南亚和南亚地区，以打造我国主导的区域分工体系，同时适当扩大对中亚、非洲、拉美、东欧等国投资，促进投资地区多元化和分散化。
第二，积极发展以并购高端要素为目的的境外投资。高端要素型投资有助于我国较快进入全球贸易产业链高端，提高全球配置资源能力，是我国利用全球资源的高级形式，在我国境外投资的重要性和比重也应不断提升。但高端要素型投资往往关系到发达国家和企业的核心竞争力乃至经济安全，加之对我国崛起的担忧，因此发达国家对我国的这种并购投资往往会设置各种障碍。为此，我国企业可利用发达国家比较完善透明的法制环境，积极应对各种不合理的歧视或障碍。我国高端要素型投资主要对象是欧美日发达经济体，其中欧洲与我国关系比较稳定、对我国投资限制较少，加之欧债危机对其影响深远，是我国优先关注的地区。
第三，统筹发展以获取能源资源为目的的境外投资。能源资源富集国家在全球经济中的位势和重要性下降，为我国扩大能源资源境外投资带来不少新机遇，如可投资项目增多、投资限制减少、投资条件优惠、在权益分配等核心问题上话语权增加，部分跨国公司考虑向我国转让现有油田等项目，在石油管线安排、能源资源协议价格等方面也会出现有利的变化。我国应充分抓住有利时机，加快全球能源资源投资布局，并争取达成更为有利的投资安排。我国应优先选择政局稳定、条件优惠、短期见效、运输安全的项目，如俄罗斯、中亚、海合会国家、非洲和拉美政局稳定国家、澳大利亚等的投资项目，对于中东等政局不稳国家的投资，应慎重考虑评估。钢铁、冶金、木材等一些资源粗加工项目也是我国未来境外投资的热点，但在当前全球环保主义影响不断增大的情况下，境外投资这类项目也要高度重视对东道国的环境影响，即使在收入水平较低的发展中国家投资，也应采取排放较低、环境友好的技术并对当地生态环境进行必要补偿，以提升我国企业在东道国的积极形象、促进境外投资可持续发展。
第四，分类发展市场型境外投资。进入对方国家直接进行生产或提供服务已成为全球直接投资的重要类型。我国市场型投资可细分为若干具体类别。一是由产品特性决定的市场型投资，除一些不宜长途运输、或运价过高的产品外，近年来由于产品生命周期缩短、市场竞争激烈，一些产品必须及时根据消费者需求变化进行调整，也就是要在贴近市场的地区投资生产；二是绕过关税、配额、贸易摩擦等贸易壁垒的投资；三是服务业投资，我国在境外投资金融、保险、贸易、物流等服务业，除为当地市场提供服务外，更重要的是为我国境外企业提供必要支撑，甚至对带动其它投资起到先导性作用。实际市场型投资的动机往往更为复杂，例如，我国家电、纺织服装等境外投资，既可以贴近市场，又可以绕过关税或配额壁垒，还可以利用享受东道国参与的自贸区优惠政策扩大向第三方出口，很多市场型投资还兼具成本型投资特点。很多发展中国家资金短缺、产业空白，而市场型投资比直接进口更能带动当地经济发展，对我国投资态度比较积极；但若东道国国内已有产业，则会担心外来投资会对当地市场形成“挤出”效应，对我国投资持谨慎态度。总体而言，我国市场型境外投资需要根据市场分布情况进行全球多点布局，并且充分考虑当地的投资和销售壁垒，近期在全球资本短缺情况下，应适当加快发展这类投资。
第五，争取在基础设施建设投资取得突破。基础设施境外投资对促进我国整体境外投资意义重大，不但能带动我国技术、机械、劳务出口，是境外投资与工程承包、劳务输出的交汇点，而且基础设施是东道国投资硬环境的重要组成部分，对我国境外投资尤其是制造业投资有先导性作用。一些境外基础设施投资对我国全球战略布局也有重要作用，如对境外港口、机场、公路、铁路等投资，不但可提高我国对东道国的影响，还可以搭建我国对外运输的新通道。东南亚、南亚国家是未来我国主导分工体系的主要参与者，它们国内基础设施建设以及与我国的互联互通，是我国转移制造业的重要前提，因此应优先扩大对这些国家的基础设施投资。一般而言，中方境外投资基础设施应优先争取按商业化原则进行的权益投资，如BT、BOT、PPP等形式；但也有一些战略性投资，如周边国家和我国的跨境交通建设，可能无法获得完全的商业回报，国家可通过援外项目或贴息等手段予以支持。
三、政策建议
（一）整合各方资源形成境外投资合力
重点包括，处理好我国和东道国政府间关系，营造良好的境外投资环境；提升政府、中介组织服务水平和能力，支持企业境外投资；鼓励实力较强的国有企业、大型企业率先投资，取得经验后再引导民营和中小企业境外投资；将境外投资与货物和服务贸易、劳务输出、工程承包、对外援助结合起来，扩大境外投资带动作用；合理安排投资次序，以对发展中国家的基础设施、园区建设、金融服务的投资或合作为先导，逐步扩大制造业境外投资等。
（二）在发展中国家推广境外经济贸易合作区模式
可在发展中国家以境外合作区推广这种模式，即在双方国家层面支持下，由我国经营较好园区内的投资开发公司或大型企业担任开发主体，发起设立境外合作区并负责进行基础设施建设等前期工作，再引导国内园区企业、大型企业的配套和关联企业向合作区投资，并在合作区内复制、推广中国园区的开发和管理模式，从而形成以中国企业为主、兼顾当地企业的产业集聚区。境外合作区便于我国企业集中力量与东道国政府和各类组织打交道，也可为境外投资企业提供金融、法律、咨询、招聘等专业服务，特别有助于我国中小企业“抱团出海”，它将成为我国境外投资重要载体，是在境外集中展示我国企业、产品、发展模式的窗口。
（三）加强与东道国各层面广泛的沟通协调
东道国政府及其政策是影响境外投资成功的关键因素，一些国家政权经常更替，因此我国应加强与东道国中央政府、地方政府、执政党、在野党、重要社团等联系沟通，保证我国境外投资利益不受或少受东道国政权更迭影响。在投资重点地区建立政府间对话平台，减少东道国对我国企业的投资障碍，改善我国企业在当地投资环境，解决我国企业在经营中遇到的问题，并争取一些更优惠的投资政策。当前，与发达国家政策沟通的重点是消除对我国歧视性投资限制政策，取消不合理的投资安全审查，提高投资便利化程度；与发展中国家政府沟通的重点，包括签署或修改投资保护协定、保护我国投资安全，扩大对我国的市场准入范围，改善东道国投资软硬环境，加快对我国投资审批速度等。我国应特别重视与东南亚、南亚等我国主要境外投资地区的高层沟通，争取将基础设施、境外合作区建设等作为双方谈判的重要内容。另外，还要加强与东道国媒体的沟通交流，加大对我国投资积极作用的正面宣传，营造有利的舆论环境。
（四）改革我国境外投资管理方式
完善境外投资产业导向和国别指导政策，对不同类型的境外投资制定差异化的支持措施。改进境外投资管理制度，实现由事前审批到事后服务、管理的转变。及时总结和推广中国（上海）自由贸易试验区在境外投资管理方式试验中取得的经验，尽早对境外投资开办企业和一般项目实行备案制，提高境外投资便利化程度，以便企业能更快抓住有利机会投资。
（五）加强境外投资促进工作
大力加强对境外投资的资金和外汇支持力度，除扩大对境外投资企业和项目的资金支持外，还应设计能满足多种需求的金融产品，进一步放开对境外投资的外汇管制，同时鼓励银行率先开展境外投资，为当地投资的中国企业提供更好的金融服务。加强国内保险机构对境外投资的支持作用，扩大承保规模、开发新险种，引导境外投资企业在国际市场上投保，增强企业抗风险能力。国家层面高度重视、认真研究、科学评估境外投资所面临的新风险，及时风险预警，制定应对措施。深化对主要投资国利用外资政策研究，建立包括外交部门、商务部门、民间组织、行业协会在内的多层次、多渠道投资信息收集机制，为国内企业提供合适准确的投资信息。完善我国境外投资商会等自治组织，发挥其在处理和当地政府社团等关系、协调我国境外企业之间的关系、避免恶性竞争等方面的积极作用。
（六）引导规范境外投资行为
引导境外投资企业加强形象建设，鼓励有实力的境外投资企业在东道国举办公益、慈善、宣传等活动，树立中国企业的良好形象。要求境外投资企业尤其是广大中小企业，严格遵守当地法律法规和社会良俗，要特别关注东道国民众对环保、劳工福利、产品安全等要求，并采取较高的标准，做到守法经营，履行必要的社会责任，对不承担社会责任、在当地造成不良影响的企业进行处罚。
（陈长缨，国家发展改革委外经所副研究员）