宁洱地震灾害乡村民房重建研究

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本文作者:齐文华 吴 琼 苏桂武 龚 强 马方毅 王若嘉 陈征山 单位：中国地震局地质研究所 国土资源部信息中心 云南省地震局 宁洱县地震局

引言

2007年6月3日，云南省宁洱县境内发生MS6.4地震。地震发生4个月后，笔者对地震灾区进行了为期20多天的实地考察和家户访谈，并结合对相关文献和救灾档案资料的综合分析，以宁洱镇民政村为典型实例，系统地阐述了该次地震灾害中农村民房恢复重建的模式。恢复重建工作是地震灾害发生后抗震救灾工作的重要组成部分或阶段，同时也是下一轮防震减灾工作的开始(Carter，1992)。恢复重建工作不仅直接关系到是否可以及时有效地消除地震造成的不良影响，使灾民尽早恢复正常的生产生活，而且还可对未来可能再次发生的地震灾害起到防御作用，因此地震恢复重建工作历来受各级政府和社会各界的高度重视。建设部于1994年11月10日颁布的《建设工程抗御地震灾害管理规定》(人民网，2011)和1997年12月29日通过的《中华人民共和国防震减灾法》(中华人民共和国中央人民政府门户网，2005)均将震后恢复重建作为重要的一章写入章程，并对震后重建的相关事项作了明确规定;2008年6月4日通过的《汶川地震灾后恢复重建条例》(国务院办公厅，2008)从过渡性安置、调查评估、恢复重建规划、恢复重建实施、资金筹集与政策扶持、监督管理、法律责任等方面做了更为详细的规定。这些法律法规作为指导性方针为震后恢复重建工作构建了可行的法律框架，为震后恢复重建的实施提供了法律依据和保障。但是，与地震监测预报、地震灾害预防和地震灾害紧急救援相比，震后恢复重建领域的学术研究较落后。尽管如此，已有一些学者从不同侧面或角度对这一问题进行了讨论。在国外，Come-rio(1998)在研究城市灾后重建时的政策制定时认为政府和保险企业都应该在灾后恢复重建中起更重要的作用;Tamura等(2003)对阪神地震后民众的情绪、经济和居住恢复的情况作了调研，认为地震灾害后灾民居所的毁坏程度直接决定了该户恢复重建的困难程度，因此也影响灾民的灾后情绪等。国内，罗时玮和谢宜庭(1999)以台湾1999年9月21日集集大地震后一个农村小区自发组织的恢复重建为案例，探讨了小区参与重建的模式和机制;王静爱等(2006)提出了用灾后恢复能力指数作为评价区域尺度灾后响应能力的指标，并构建了灾后恢复能力的综合评价模型;邹其嘉等(1997)、于山等(2003)对1976年唐山大地震灾害的恢复重建情况和经验进行了调查和总结;贾燕(2006)通过研究多次地震灾害的恢复重建案例，讨论并分析了我国以往地震灾害恢复重建的若干经验。汶川地震后，许多专家指出震后恢复重建是一个复杂而艰巨的系统工程(徐玖平，卢毅，2008;陈国阶，2008)，而且其包含的内容也越来越丰富。徐玖平和卢毅(2008)通过总结国内外12个重大地震震后恢复重建过程中存在的问题，提出了包括灾后重建全过程集成管理和灾后重建保障体系构建两个方面的地震灾后重建综合集成模式，并以汶川地震为例专门讨论了震后重建工程工期的影响因素(徐玖平，孙彩玉，2008)和社区文化重建模式的统筹优选(徐玖平，刘高福，2009);叶耀先(2008)结合汶川震后的实际情况和唐山地震恢复重建经验系统提出可持续重建理论;幸宇(2011)通过分析都江堰市城镇住房重建过程，总结了该市12种城镇住房重建模式。总体而言，目前自然灾害特别是地震灾害中的恢复重建研究尚缺乏系统性，恢复重建研究的理论和方法论体系的构建需要大量更深层次的具体工作。本文在前人工作的基础上，以宁洱镇民政村为例，对2007年6月3日云南省宁洱县6.4级地震灾害(简称宁洱6.4级地震灾害，下同)的农村民房恢复重建的模式进行总结和初步分析，以期为地震灾害恢复重建研究的不断发展提供部分案例分析资料，同时也为今后的地震灾后恢复重建工作，分析总结一些有益的经验。宁洱6.4级地震震中(23°00'N，101°07'E)，震源深度5km，极震区烈度为Ⅷ度，震中有Ⅸ度破坏点，震区地处思茅—普洱地震带，该地震带是我国乃至世界上都十分少见的中强地震“地震窝”(谢英情等，2007)，自1970年以来已发生6级以上地震6次，未来时期该地区再次发生破坏性地震灾害的可能性很大。因此，深入研究该次地震后的恢复重建问题，对该地区更好地防御未来可能发生的地震也具有重要的现实意义。

1民政村的社会经济状况

宁洱镇民政村位于宁洱县城北偏西5km处，村中有323国道通过(图1)。全村总人口2177人(表1)，总面积3.4km2，民政村总共有民户578户，其中钢混结构房屋10户，土木结构房屋473户，其他结构房屋95户①。

2民政村的地震灾情

宁洱6.4级地震是继1996年包头西6.4级地震后的又一次“准城市直下型”中强地震。该次地震不仅给城市地区造成了巨大破坏，还对广大农村地区造成了很大影响。特别是由于农村灾区的房屋建筑材料强度低，结构整体性差，抗震薄弱环节多，地震在农村灾区造成的房屋破坏情况更为严重(表1)。宁洱镇民政村属于Ⅷ度破坏区，是全县受灾最严重的行政村之一。全村578户居民中有576户受灾，共2010人，其中受伤3人。房屋严重损坏175户、一般损坏294户。严重损坏的房屋除了2户属于砖木结构外，其他均属于土木结构。除此之外，地震还造成2处山体滑坡，致使4个生产组的107户居民需要搬迁。全村由于房屋倒塌和家庭财产损失而造成的直接损失达465万元①。

3民政村民房恢复重建工作

民政村的震后恢复重建工作包括日常生活恢复、生产恢复、灾民心理恢复和房屋修缮重建等方面。其中房屋是该村在本次地震灾害中受灾最严重和最普遍的承灾体，因此房屋修缮重建是民政村恢复重建工作的最主要任务。房屋是民众日常生活和生产的中心场所，其恢复重建的好坏直接影响到灾区恢复重建的整体状况。因此，本文集中介绍民政村民房恢复重建的模式，并分析这种模式的关键环节、优势和面临的困难。

3.1民房恢复重建的模式民政村受损民房的恢复重建模式是“政府和专业技术人员全程监督和指导、驻村工作人员全程组织与管理下、由一系列相互联系、相互促进工作环节组成的系统工程”。其主要工作环节有房屋灾损鉴定和评估、重建规划制定、重建房屋建筑标准设计、重建对象和任务类型的核定、质量和进度以及资金监控和管理、竣工验收(图2)。(1)民房灾损鉴定和评估宁洱6.4级地震灾害发生后，中央政府立即组织了由中国地震局、国土资源部和城建局等不同部门的200多名专业技术人员组成的32个专家小组进驻不同村镇进行灾害损失鉴定和评估。损失评估对象包括受损生命线工程、城乡民房、厂房等建筑。专家对民房损失程度的鉴定是民房恢复重建工作的基础。民房遭受损失的程度分为不同的破坏损失级别:基本完好、一般损坏、严重损坏和倒塌。经专家组评定，民政村基本完好或一般损坏房屋为294户1764间，严重损坏或倒塌房屋为175户875间。另外处于滑坡点或者高滑坡危险性地段的农户有107户①。(2)重建规划制定和重建房屋标准方案设计民政村的恢复重建规划依据宁洱县政府制定的灾后重建规划和该村的具体情况进行制定，总规划主要包括恢复重建任务、重建模式、补助政策、组织管理和保障措施等。根据全县灾区整体重建方案的规定和要求，民政村恢复重建的房屋需要达到Ⅷ度抗震设防标准。因此，民政村所有重建民房的结构至少是二层砖木结构。建设部门组织专业人员，设计了多种不同建筑面积、规格不等的民房建筑方案，供重建户选择(图3)。(3)重建对象、任务类型的核定为保证恢复重建工作顺利进行，政府下派工作人员进驻各村进行全程指导和监督恢复重建工作。驻村工作组以专家组对民房的灾损鉴定评估结果为依据，确定民房恢复重建类型。根据房屋受灾的程度，民政村房屋恢复重建的类型大体分为以下3种情况①:①修缮。基本完好和一般损坏房屋的恢复重建类型为自行修缮，全村需要加固修复的房屋为294户1764间，涉及1111人。②原址重建。严重损坏、倒塌的房屋恢复重建类型为原址重建，全村房屋需原址重建175户875间，涉及672人，总重建面积为2.63×104m2。③异地搬迁。滑坡地段房屋的重建类型为集中搬迁自建，全村由于地震引起山体滑坡需要搬迁的重建户为107户427人，重建面积为4.21×104m2。4)民房重建的组织方式宁洱地震灾区除一般损坏房屋由灾民自行修缮外，严重损坏和滑坡搬迁重建户均按“统一规划、集中自建”、“统一规划、分户自建”和“指导性规划、分户自建”3种组织方式进行重建。民政村重建方式涉及“统一规划、集中自建”和“指导性规划、分户自建”两种。统一规划、集中自建。由专家选定长远抗震有利的建筑场地，并根据民情(如民族住房特点、灾民经济承受能力等)统一设计重建房屋标准结构方案(图3)，由灾民选定某个合适方案后，自行与建筑公司签订修建合同，商讨修建事宜，由建筑公司承建房屋;地震造成的滑坡搬迁户在10户以上的集中重建点属于该重建方式。在民政村，这类重建点有1个，涉及重建农户107户。指导性规划、分户自建。由政府适当补助，在满足抗震设防要求的前提下，由灾民根据家庭经济情况和居住习惯等选择合适的建筑标准方案，自主聘请工匠进行重建。民政村175户原址重建户都按此种方式组织重建。

3.2恢复重建的管理(1)民房恢复重建的质量管理民房恢复重建工作的意义不仅仅是解决灾民眼前的容身之所的问题，而且更要为将来可能发生的地震作防范准备，所以控制所有重建民房的质量就显得非常重要，这也是专家组和驻村工作组工作的重点之一。例如，政府组织专家对村民和村委会选择的民房重建地址进行综合勘察，以避开泥石流、滑坡、活动断层等不利于民房防震减灾重建的地质地段;又如，硬性规定给墙体增加约束条件(如浇灌地圈梁、构造柱等)(图4)，以提高墙体的抗剪力和房屋的整体性，同时还将“是否满足这些约束条件”作为质量监督、阶段验收的标准等。在考察中，很多房屋在实际建设中的规范执行高于恢复重建方案规定的Ⅷ度抗震标准，在统规统划集中自建的滑坡搬迁点的建设中，民政村所有重建民房都增大了基础尺寸，水泥与砂的比例也比Ⅷ度抗震建筑标准提高很多。可见，经过地震灾害的教训，不管是民众还是政府对防震抗灾意识和重视程度都有了显著提高。(2)民房恢复重建的进度管理为了有效地控制重建民房的质量，驻村工作组对民房重建过程进行全程质量监督，并将工程进度分为4个主要阶段进行监控和验收。这4个阶段分别是地基处理、主体结构建设、打地平和内外装修。其中地基处理和主体结构建设最为关键，是驻村工作质量监管最严格的阶段。驻村工作组每周将全村房屋重建进度汇总，制表予以公示。(3)民房重建的资金、物资管理在千方百计筹措资金的同时，保证资金和重建物资的管理和分配合理，才能确保重建方案的顺利实施。恢复重建资金的管理最关键的有两点:一是资金分配公正合理;二是使分配到各重建户手中的重建资金充分运用于恢复重建上，防止被灾民为解决一时之困作为它用。通过对宁洱县各受灾村的走访，宁洱县灾区的管理模式达到了前述目的，采取的主要措施包括:①资金兑付方法民房恢复重建补助资金严格按照建设进度和工程质量分为3个阶段拨付:重建方案批准、宅基地平整完成或者损坏墙体拆除为第一阶段，支付补助资金额度的30%;主体结构建设完成并通过验收为第二阶段，支付50%;工程全部完成并经验收合格后支付剩余的20%。而一般损坏修缮完成并经验收合格后一次性支付。②困难家户扶助根据民政村民房重建标准方案，滑坡搬迁重建房屋的造价是每户11万元，政府补贴4.2～4.4万元;原址房屋造价是6万元，政府补贴是1.3～1.4万元。由于地震灾区当地经济发展比较落后，因此绝大部分灾民无力筹集重建房屋所需的其他部分资金。为此，普洱市政府通过贴息贷款的方式给予扶助。驻村工作组则对申请贷款的灾民家庭进行考核，根据各家庭实际经济收入情况发放不同额度贷款，确保贷款额度不会对其灾后发展产生不利影响。根据民政村灾民的经济状况，如不给予贴息贷款，重建不可能正常进行。基于这样的扶助政策，全村所有重建户都通过贴息贷款筹集到了重建资金，额度从3.5～6.0万元不等。

3.3恢复重建的成绩根据宁洱县恢复重建方案，所有民房恢复重建工作须在2008年2月6日前完成。经过6个月紧张有序的恢复重建，截至2008年1月，民政村的民房恢复重建成果如下:一般修缮:根据方案，一般损坏户的修缮工作要在2007年9月25日前完成，民政村一般损坏户在2007年8月30日前就全部完工并通过验收。分户自建:分户自建的重建户在2008年2月1日前全部完工并通过验收，于2月2日全部入住。滑坡搬迁:由于民政村的滑坡搬迁户集中在一个搬迁重建点，工程量大，但是重建进度很快，于2008年1月28日全部完工。在所有灾情严重的行政村中，民政村是恢复重建进度和完成情况最好的行政村之一。

3.4民政村民房恢复重建模式的优势与面临的困难相比以往的地震灾后恢复重建，此次灾后恢复重建在以下3个方面有很大进步，保证了灾后民房重建得以顺利进行:(1)政府的有效组织和管理。与以往相比，政府更加强调了恢复重建的组织管理，这是重建顺利进行的关键。具体表现在:重建的组织和管理更加系统，指导和服务职能体现充分;人力、物力、财力的投入与调配更加有序;重建方案考虑周到，执行有效。(2)充分发挥了灾民的积极性。此次恢复重建创造性地按工程进度和质量来发放重建资金，不仅提高了灾民防震减灾意识，更充分发挥了灾民的重建积极性。(3)兼顾了短期建设与长期规划。恢复重建不仅尽快解决了灾民的居所问题，更注重了长远的减灾规划，保证了灾民的可持续发展。但是在重建过程中，也遇到了一些实际困难，主要表现在以下3方面:(1)当地民众受教育程度较低，初中及以下学历者占55%以上(王若嘉等，2009a);灾民的防震减灾知识比较缺乏(王若嘉等，2009b)，特别是部分灾民风险意识较淡薄，家庭备灾情况差，只有20.8%的家庭准备了药品、塑料布等简单的备灾物品;加之该地区经济发展水平落后(吴琼，2008)，少数灾民在重建过程中急于求成，工程质量不达标，导致返工和成本增加。(2)基础设施脆弱。交通和电力等基础设施损坏严重，不利于恢复重建工作的高效进行。在考察中，我们发现交通条件不好的村、组的重建进度较交通发达的村、组明显要慢很多。(3)劳动力、资金和建筑材料缺乏。民政村的民房修复与重建共需要资金1000万，但是通过政府拨款、捐赠和灾民自筹等途径投入的资金只有630万，资金缺口很大，虽通过贴息贷款的方式得到了解决，但在很大程度上给灾民的生计带来了困难;另外，由于震后建筑材料需求激增，用于房屋重建的石料价格是地震前的两倍，加重了灾民的负担。

4讨论与建议

本文基于对2007年6月3日宁洱6.4级地震灾区的考察和走访，同时结合对相关文献和救灾档案资料的综合分析，以宁洱镇民政村为典型实例，系统地分析和阐述了该次地震后农村民房恢复重建的模式，该模式是一个“在政府和专业技术人员全程指导和监督、驻村工作人员全程组织与管理下，由一系列相互关联、相互促进工作环节组成的系统工程”。这种模式的主要环节包括房屋灾损鉴定和评估、重建规划制定、重建房屋建筑标准设计、重建对象和任务类型的核定、质量和进度以及资金监控和管理、竣工验收等。而政府工作人员在质量、进度和资金3个方面对恢复重建进行了有效的控制和管理。通过对恢复重建的跟踪调查，笔者认为该种模式是成功的，其主要优越性体现在:(1)政府的有效组织和管理;(2)发挥了灾民的积极性;(3)兼顾了短期建设与长期规划。尽管如此，灾区一些不利条件也给恢复重建增加了困难，主要体现在:经济、文化水平落后、基础设施脆弱和劳动力、资金和建筑材料缺乏等方面。为了能进一步发扬宁洱地震农村民房恢复重建模式的优势，使其在将来的地震灾害恢复重建工作中发挥更大的作用，建议在以下几个方面对其加以改进:(1)努力处理好各类重建户之间的关系。房屋重建的类型不同，需要的重建资金和物资总量以及政府的补助额度也各不相同，因此处理好各类重建户之间的关系非常重要，以避免造成利益纠纷。(2)积极鼓励和组织成立灾民恢复重建互助组。组织灾民以合作的方式进行恢复重建，可以更好地保证建筑材料、劳动力的供给。重建的家户联合起来统一购买并统一分配建筑材料可以抵制哄抬价格，降低运输成本;合作组织中阶段性完工的家户在间歇期即可去其他家户帮工，如此便可加快整个恢复重建的进度。(3)推广政府补贴保费的房屋保险模式，并把房屋重建质量作为参加房屋保险的硬性指标。这样不仅有利于让保险公司参与重建房屋的质量监控，使灾民在重建中学会趋利避害，而且可以增强灾民的信心和心理安全感。更重要的是，房屋保险费可以作为重建基金，帮助灾民解决经济困难;由于当地地震灾害发生频繁，因此这一建议对于控制当地今后的地震灾害损失和恢复重建经费非常有益。