地方财政专户管理问题探析

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摘要：财政专户管理是否科学规范，不仅事关财政资金的安全效率，更深刻影响国家财政政策实施和财政体制改革。本文从财政专户的现状和存在问题入手，深刻揭示财政专户管理混乱的各种弊端和不利影响，提出完善制度、清理整顿、加强监管和坚持改革等贴合实际的政策建议。

关键词：财政专户；资金安全；效率

中图分类号：F812.7 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）09-00-01

财政专户是财政部门在商业银行开设具有专项用途的财政性资金专用账户。近年来，开户过多、大量预算资金滞留财政专户的现象越来越突出，已成为影响公共财政体制建设和政府预算顺利执行的重要因素。

一、基本情况

目前，各级财政部门在银行类金融机构开设的财政专户包括专项资金及预算外资金两大专户体系，按照资金性质划分主要包括：基本建设、工资统发、政府采购、教育、社会保障、支农惠农、医疗保险、退耕还林、国债、预算外收入、非税收入和转移支付等十几大类。

二、存在的主要问题

（一）财政专户数目众多，种类复杂

2004-2006年和2011-2012年，财政专户大量集中开户。其间虽然每年都有清理销户，但开户数量及留存数量仍急剧增长。有关财政专户的制度规定抽象、不明确，缺乏操作性强的管理办法，没有强制的处罚措施以及政府干预特色显著等原因导致财政专户开户管理混乱。

（二）开户分散，多头重复开户现象普遍

财政专户遍布各家商业银行及农村信用社、政策性银行。重复设置的专户包括社保基金、专项资金、预算外资金、补贴资金、非税收入、基建等几类账户。重复开户主要表现为同一资金性质多头开户以及财政部门内设机构多头开户两种方式。

（三）资金规模大，资金分流及滞留现象严重

财政专户的年初年末余额都比较大，年度中间由于有定期存款，账户上也还经常有较大余额。高峰期时，个别地区财政专户资金余额达到同期人民银行国库库存余额的10多倍。

三、带来的负面影响

（一）资金效率低下，影响财政政策的制定落实

由于多头分散开户，财政部门往往无法准确掌握财政专户的资金余额，财政专户资金沉淀率高。财政资金“碎片化”管理，不利于财政零基预算和综合预算的编制，扭曲了财政收支分配结构，不利于集中统筹、调度财政资金，影响国家宏观财政政策有效实施。有的经济欠发达地区，甚至出现政府预算资金紧张，而财政专户却有大量资金分散在多家商业银行的现象。

（二）资金分流严重，冲击货币政策实施效果

大量国库资金以财政拨款的方式流入财政专户，再通过专户进行二次分配，造成国库资金体外循环，形成实质上的“第二国库”。 滞留在财政专户上的巨额资金，往往被转化为一般性存款，作为其贷款准备，在货币乘数作用下，必然产生扩张性的货币效应，降低基础货币的可控性，影响货币政策的执行效果。

（三）专户监管缺位，深藏财政资金风险隐患

财政专户滞留巨额资金，商业银行与财政部门之间形成了特殊的依赖制约关系，对财政专户资金监督难以到位；财政部门拨款后，往往不再过问具体用款事项；人民银行国库部门由于信息不对称，无法有效监控专户资金。财政专户设置重复分散，大量资金长期滞留，缺乏有效监督，收支信息反馈迟缓，管理缺乏透明度，为截留、挤占、挪用甚至腐败行为提供了便利条件。2011年春节爆发的江西鄱阳财政专户资金被盗案，就是现行财政专户体制存在巨大漏洞的真实写照。

（四）大量资金滞留，滋生腐败和不正当竞争

由于财政专户沉淀大量资金，容易引发商业银行不正当竞争，产生权利寻租问题，滋生腐败。财政部门追求收益最大化和脱离监管的动机，可能会以各种方式将财政资金从国库调出，使大量国库资金游离在国库之外。财政专户有时已成为地方财政部门截留挤占上级收入、制造虚假收支信息、违规坐支、为商业银行拉存款的违法违规行为的重要工具。通过汇缴专户收纳的预算外非税收入实行集中收缴定期入库，延迟了财政资金收入速度，成为事实上的收入过渡户。名目繁多的财政专户比收入过渡户更容易逃避监督，成为滋生腐败新的温床。同时，专户资金产生的利息未纳入预算管理，被挪用、侵吞等腐败问题也容易发生。将专户开户银行选择与项目融资贷款规模直接挂钩，干扰了正常的金融秩序。

（五）管理松散低效，违背财政国库管理体制改革方向

增加资金划拨环节，降低资金管理透明度，沉淀大量资金导致财政专户效率低下，也违背财政国库管理制度改革的意图和方向。沉淀于各类专户的大量资金，游离于预算管理体制之外，削弱了财政资金使用效率与执行效果，对国库单一账户的构建和运行产生阻滞效应。

（六）资金使用滞后，影响财政支出的真实性

财政专户资金的收支活动内容笼统，远没有预算收支活动明细具体，国库部门的预算收支报表的完整性、明晰性也就大打折扣。国库以拨款形式拨付到财政专户的资金，通常是以专项资金文件为依据的，资金的真正使用要等到项目招投标、开工后才能形成真正的支出，有的甚至长达两三年，使财政预算执行情况难以真实反映辖区财政支出和经济发展状况。

综上所述，财政专户制度改革和清理工作已迫在眉睫。

四、政策建议

（一）严把专户准入门槛，重新审核清理整顿

制定《财政专户管理办法》，明确财政专户的资金性质和种类，限定账户数量，明确财政、审计、央行国库及结算部门的职责，增加财政专户开立手续及开立流程的规定，增加国库部门对财政专户的审核环节，将开户审批权上收至省级财政部门，改变目前本级财政自开自审的现状，规范财政专户开立行为。重新审核现有专户，对不符合条件和已无存在意义的专户要坚决撤销。

（二）健全监督约束机制，加强联合监督力度

高度关注部门间职责和规章制度衔接，实行文件规定会签制，充分利用人民银行超然独立的优势，进一步明确央行监管权限以及央行部门间的监管职责，提高监管的针对性。人民银行、财政、审计等部门在发挥各自监管作用的同时，要加强沟通联系，规范监管流程，开展联合执法检查，及时排除专户管理的安全隐患。人民银行要充分利用账户管理系统、支付系统、同城票据交换系统、国库核算信息系统实施非现场监管，强化联动协作机制，开展综合执法检查，避免多部门监管造成的监管缺位，切实提高财政专户及资金的监管水平。

（三）深化国库集中收付改革，逐步取消商业银行财政专户

财政国库管理体制改革的要求，是通过国库集中收付改革，建立以国库单一账户为基础，资金缴拨国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，实现财政资金国库集中支付、财政专户集中管理。一是积极推进包括预算内外资金的综合预算，实现预算资金全额缴入国库，严格实行收支两条线管理。按照“一清、二转、三改、四纳”的原则，对各项收费和基金区别情况分类管理。二是各类财政专户应当随着改革不断深化逐步取消，最终实现“国库单一账户”的目标。

（四）实行国库现金管理，实现财政资金有效利用

参照成熟的资金管理经验和投资匹配方式，参照中央国库现金管理的经验和做法，对国库库存资金进行科学合理计划，采用商业银行定期存款等形式，最大限度实现国库资金收益最大化。为避免和减小地方国库现金管理对区域内或全国货币政策及货币市场造成大的冲击和影响，地方国库现金管理应借鉴国际及中国中央国库操作经验，尽量在货币政策较为宽松或者扩张时期稳步推进，更好地实现财政政策和货币政策的有效配合。

（五）改革财政专户资金管理模式，实现财政资金国库统一管理

随着现代化支付系统和国库单一账户体系的运行效果日益凸现，财政专项资金按照资金性质不同统一在国库开立专户，专项资金统一存放国库管理。把财政各项收入和支出全部纳入预算内管理，建立综合财政预算，国库集中管理，统一监督，减少财政专项资金的周转环节和流动中的沉淀，提高资金的使用效率，确保财政资金安全、高效、快捷运行。

参考文献：

[1]杜金富.政府财政统计学[M].中国金融出版社，2008.

[2]项怀诚.中国财政管理[M].中国财政经济出版社，2001.

[3]中国人民银行国库局.国库改革与发展[M].中国金融出版社，2007.

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