浙江省嵊州市改革创新乡镇治理模式

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党的十八届三中全会以来，浙江省嵊州市积极创新乡镇治理模式。2013年12月正式在黄泽镇、仙岩镇开展创新试点，通过完善乡镇职能、整合干部资源、改革行政架构和运作模式，切实提高乡镇治理水平。

一、改革的动因

（一）上级精神明确方向。十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”目标，又强调指出“必须转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”。乡镇是最基层一级政权组织，推进治理能力现代化，从乡镇抓起是关键之举。浙江省委、省政府《关于进一步加强乡镇干部队伍建设的意见》中明确：“县（市、区）有关部门派驻乡镇站所干部的日常管理原则上以乡镇为主。整合充实基层一线执法力量，整合行政执法主体，相对集中执法权，推进综合执法和执法力量下沉”。推进乡镇治理模式创新也是践行群众路线、密切党群干群关系的有效载体，创造性地将群众路线的精髓融入到社会治理创新的实践中，从而不断优化乡镇党委领导方式，强化乡镇干部队伍建设，增强乡镇党委政府对社会发展的管理和服务能力。

（二）现实需要催生动力。长期以来，乡镇工作偏重于强调分工负责，基层站所各自为政，直线管理明确，属地管理有限，“做好事”的都在站所，“做恶人”的都在乡镇，村干部和企业主都听站所的，不听乡镇的，一些关系老百姓实际困难的问题，乡镇一时也难以解决，导致乡镇统筹管理能力不断弱化。乡镇职权不配套，“天大的责任，巴掌大的权力”，“看得见、管不了”，对违章建筑、环境保护、盗挖砂资源、社会治安调解等等，既无管理权限，又没有相应的管理人员。乡镇干部苦乐不均现象突出，有的干部疲于应付，有的干部无所事事;突发性工作忙不过来，闲下来又无事可做。长此下来，乡镇党委政府对站所庭和村干部的依赖度不断提高，乡镇干部威信下降，既无地位、又难有作为，工作的积极性和主动性减弱，导致社会管理效率低下，社会稳定压力增大，量居高不下，而且普通群众的诉求得不到及时回应。虽然乡镇经济发展很快，民生实事工程也取得很大成绩，但是满意度还是得不到提高。

（三）群众期盼增强信心。人民群众的需求和诉求越来越趋向多样化，对社会环境、居住环境、社会保障、文化生活以及自我安全、自我价值的实现都提出了更高的要求;民主参与意识、法制意识也进一步增强，对社会治理上的一些突出问题，如违章建筑、环境污染、非法采砂、社会治安等，还有各级干部日常在干什么，干部作风建设情况等，都非常关注，对政府管理社会、提供公共服务、提高办事效率和转变干部作风的期望值越来越高，这对乡镇党委政府治理能力提出了新的要求，也增强了基层改革创新的信心。群众满意是政府一切工作的出发点和落脚点。为此，必须以群众满意为第一追求，不断增强基层的领导力、执行力和落实力，着力推进基层社会治理改革，促进和谐嵊州建设。

二、改革的主要做法

（一）坚持两条基本原则。一是问题导向原则。坚持把解决乡镇治理环节中的突出问题和群众关注度高的问题作为改革的落脚点;二是循序渐进原则。因为没有现成的模式可参照，对于改革过程中的一些不确定因素，一下子也不可能考虑全面，碰到具体问题，人的思想也不可能一下子真正统一，因此，对人、财、物、权限下放等资源整合，嵊州市坚持因地制宜，先是明确总体目标，然后稳妥高效推进。嵊州共有23个乡镇、街道，待两镇运行一段时间后再回头看，综合评估和进一步完善机制以后再全面铺开，不急于一时，确保试点有借鉴推广意义。

（二）两方面改革创新。一方面，放权授权，完善乡镇职能。按照权责一致和简政放权的原则，把事权、人权、财权下放到乡镇，并做到放权到位。嵊州市委、市政府统筹协调，依法对乡镇进行放权;在乡镇设有站所庭的部门对乡镇站所庭进行扩权;由发改局牵头，其他市级部门和乡镇对接，梳理下放一批部门管理权限，促进“扩权强镇”。同时强化乡镇党委政府对属地干部的人事管理，在干部职级、待遇、交流等方面明确基本原则和措施。将属地人员工资福利由乡镇统一发放，属地资源由乡镇统一调配。另一方面，整合资源，改革行政架构。按照“管用、有效、简单”的要求，整合乡镇及辖区内站所庭人员和资源，设立“三中心一大厅”，即党政综合中心、发展保障中心、管理服务中心和公共办事大厅。党政综合中心承担人大、纪组宣大党建和乡镇日常工作。发展保障中心负责对上衔接和对下村企、个人的上门服务。管理服务中心实行集中式办公、组团式巡逻、流动式执法，承担社会综合治理职能。公共办事大厅在原便民服务中心基础上，将站所庭的日常服务职能全部整合充实到窗口，形成更加全面的服务体系，为群众提供“一站式”服务，对于一些企业服务民生的项目，如电信、广电、供电等，也在大厅设立窗口以方便群众。

（三）“四步工作法”。一是主动发现问题。管理服务中心成立综治服务中队，固定时间、线路、职责和巡查内容，分区域开展日常巡逻，主动亲近群众，扩大信息收集渠道，及时发现问题。二是及时固定证据。每位综治服务中队队员配备“一号一机”无线终端及相应设备，通过摄像、拍照、录音和当事人签字等手段，及时保存现场处理的过程、结果和相关证据。对一些现场不能处置的问题，通过相应方法固定事实证据，为下一步依法处置打下基础。三是综合分类交办。在管理服务中心设立综治信息调度室，24小时专人值班，负责收集汇总群众举报信息、巡查信息、监控信息、上级和党委政府交办等信息资源，及时按权责分类交办，实行统一分流、统一督办、统一反馈。四是依法依规处置。对一些公德类事务，如搀扶老人、指导交通等，现场就给予帮扶;根据乡镇责权，对一些简单的行政性问题，如一般民事纠纷调解，由综治服务中队现场处置;涉及到审批服务性质的问题，如反映贫困户、农村合作医疗等，收集信息统一到公共办事大厅办理;涉及到执法性质的问题，如企业排污、非法采砂等，由具有相关执法资格的站所庭人员处置。乡镇及站所庭没有权限解决的问题，及时商请市级有关部门。一些涉及到司法性质的，由法庭按程序进行判决，并加大执行力度，确保所有问题都能依法及时处置到位。

三、改革取得的初步成效

（一）行政资源得到有效整合。通过改革架构、整合资源，工作效率的逻辑空间实现重组，乡镇干部工作量趋于均衡，忙闲得到调节，因而更好地承担起了乡镇社会治理工作，同时也为下一步人员精简流动、编制缩减提供了可能。原来站所庭的办公设施都是相对独立，通过改革，乡镇对这些资源进行了有机调配，物理空间得到优化，如黄泽镇原来的园区办，地处黄金地段，目前已经闲置，下一步就可以用来搞建设，为发展腾空间。随着一些部门权限的下放，乡镇稳步对接，权力得到有效扩充，基层期盼多年的“扩权强镇”就可以梦想成真。

（二）服务效能得到明显提升。通过综治服务中队全天候巡逻，主动发现问题，及时提供现场服务，提升了服务的针对性和有效性，进一步密切了干群关系。通过完善公共办事大厅“一站式”服务，群众只要到公共办事大厅，就能解决乡镇能办的所有事情，一门子进一门子出，避免了以前七站八所多头跑、站所之间相互推诿扯皮的现象，百姓对政府的满意度得到提升。

（三）治理能力得到显著增强。通过综治服务中队集中式办公、组团式巡逻、流动式执法，加大了对违法分子和违规行为的震慑力度，提升了乡镇党委政府的执行力和权威。黄泽镇加大了对非法采砂、违章建筑等的打击力度，春节期间森林火灾反应速度明显加快，矛盾纠纷也能够及时解决在萌芽状态。仙岩镇主要是通过巡逻执法，围绕“五水共治”这项事关民生的中心工作，加大对造纸企业排污的管控力度，已现场处置企业排污和环境卫生5家12次，违法证据得到及时锁定，实现了依法快速处置。

关键词：乡镇改革 治理模式 政府治理