公民参与公共政策制定的困境及对策

开篇：润墨网以专业的文秘视角，为您筛选了一篇公民参与公共政策制定的困境及对策范文，如需获取更多写作素材，在线客服老师一对一协助。欢迎您的阅读与分享！

摘 要：公民参与公共政策制定有利于确保政策的公共性、科学性和有效性。目前，公民参与面临制度保障缺失、政治文化制约、公民组织局限等困境。对此，必须完善公民参与相关制度，畅通利益表达渠道；转变行政理念，培育先进的政治文化；加强公民组织建设，提高公民参与能力。

关键词：公民参与；公共政策制定；困境；对策

中图分类号：D035 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）28-0062-02

一、公民参与公共政策制定的意义

公民参与，是指以追求公共利益和实现公民资格为目的，公民个人或公民团体建立在合法性基础之上从事的所有公共事务与公共政策的行为。公民参与公共政策制定是现代民主的重要体现，反映了公民在社会中的地位和作用，是保证政策目标公共性、政策制定科学性、政策执行有效性的重要途径。

首先，有利于确保政策目标的公共性。“公共政策是政府依据特定时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择与整合，在追求有效增进与公平分配的过程中所制定的行为准则。”[1]10“政府制定的政策必须服务于或增进社会公共利益，以社会公共利益为政策制定的出发点和依据，以公共利益为政策的最高目标。”[2]26公民参与公共政策的制定，有利于表达利益诉求，制约政府的决策行为，防止公共政策为私人或利益集团服务，保障政策目标的公共性。

其次，有利于确保政策制定的科学性。公共政策的制定往往依据于政府自身掌握的信息，而任何决策者的知识和技能都是有限的，相反，公众却真实地掌握着大量与他们生活密切相关的微观和具体层面的信息。安德森认为：“权力和知识的分离有可能损害行政管理决定的合理性。”[3]131因此，吸纳公民参与政策制定，才能保证政府与公民之间进行有效沟通，才能为政府决策者提供更加真实和完整的信息，有助于形成最优的政策方案，从而提高政策制定的科学性。

再次，有利于确保政策执行的有效性。政策执行通常需要政策执行主体与政策目标对象之间的良性互动，政策效果的好坏一般取决于政策方案的优劣、政策执行主体的推行力度，当然政策目标对象（公民）的配合支持程度也十分关键。如果公民采取被动甚至抵抗的态度，那么政策执行效果会大打折扣甚至适得其反。公民参与政策制定能增强政策的合法性，能使公民加深对政策价值的理解，能使公民自觉积极地配合和推动政策的实施，提高公共政策执行的有效性。

二、公民参与公共政策制定的困境

现阶段，我国公民参与公共政策制定的各方面条件不断好转，但现实中公民参与政策制定的深度和广度与公民的需求还有一定距离，面临制度保障缺失、政治文化制约、公民组织局限等方面的困境。

（一）制度保障缺失困境

我国公共政策的制定大多由政府精英代替人民进行利益的整合与表达，法律虽然规定了公民可以成为公共政策制定的主体，也是公共政策制定的重要参与者，甚至是公共权力的拥有者，但这些规定没有将公民参与的形式、内容、途径和步骤等用制度化的形态予以明确规范，缺乏切实可行的程序去落实，就如有些地方政府和部门鼓励公民参与公共政策的制定，但多以非制度化的形式出现，并没有法律作为刚性保障，这样一来公民参与的偶然性和随意性十分明显。另外，受传统的政策制定模式的影响，政府习惯于垄断信息，漠视公民参与政策制定的权利和身份，限制公民利益表达渠道，把制度规定束之高阁，一些基本制度如信息公开制度、民意调查制度、决策听证制度等，往往只停留在空泛的原则上，而不能得到有效落实，就连被认为是我国公共决策体制改革重要成果的听证制度似乎也被异化，更多地表现出政府职能部门将某项既定决策借此公布于众而非征求公民意见。

（二）政治文化制约困境

一是官本位思想的制约。目前，一些官员仍然奉行作风，习惯于替民做主，片面强调“专家”和“精英”治国，在这种氛围的主导下，公民只能被迫沦为服从的对象。另一方面，政府虽然意识到公民在公共政策制定中的参与权，却对公民参与效果有种种质疑。认为公民参与往往存在代表群体不充分、威胁政策质量、阻碍政府管理绩效提升等问题。这必然会导致公民与政府之间处于紧张、互不信任、冷漠甚至对抗的状态之下。

二是臣民意识的制约。传统政治文化的残余并未彻底消除，政治冷漠成为一种较为普遍的政治情绪。公民把政策制定完全当成是政府的事情，摆出“事不关己高高挂起”的姿态，认为百姓理所应当的是听安排、随大流，这种定式思维影响了公民的主体认知，容易导致服从甚至是盲从的角色定位，抑制了公民表达自己利益主张的主动性，制约了公民参与公共政策制定的积极性。

（三）公民组织局限困境

公共政策制定过程中，公民参与的组织性困境表现在两个方面：一是公民组织发育不成熟、组织化程度不高；二是公民组织在很大程度上仍然扮演着政府的“帮手”角色。公民组织是实现公民利益整合的重要平台，能有效地减少公民在利益表达过程中的信息损失，形成合力影响公共政策过程。“当代中国社会的各种政治社会团体在公共政策过程中确实起到了表达、协调、综合公民意愿的作用。但不容回避的是：我国政治社会团体的发展还远不成熟，表现为多数政治社会团体尚缺乏充足的代表性，未能充分获得成员的高度信任和支持，因而不能有效地把成员团结起来，形成统一意志。”[4]我国许多民间组织对政府的依赖性大，业务活动受主管行政部门的指导，履行职责不到位。其对政策的研究、分析有时变成对政策的解释或论证，对政策实施结果的评价不符合实际，提出的政策意见带有片面性。可见，民间组织“先天不足，后天畸形”的特点，严重阻碍了其在公民参与公共政策过程中的利益聚合作用。

三、公民有效参与公共政策制定的对策

公民要求参与公共政策的呼声日益高涨，而我国现行政策参与体制还难以适应公民参与需求。面对公民参与政策制定的困境，我们有必要完善相关制度，采取切实可行的路径来消除公民参与的壁垒，最终达到公共政策制定的科学化、民主化。

（一）完善公民参与相关制度，畅通利益表达渠道

亨廷顿认为：制度就是稳定的、受尊重的和周期性发生的行为模式。公民参与的制度化就是对公民参与的内容、方式、途径做出明确的规定，使其可以按一定的程序实际操作，并用法律的形式固定下来，做到有法可依，依法参与。可以通过完善以下制度来畅通利益表达渠道：

1.信息公开制度。“没有公开性而谈民主制是很可笑的”[5]131。信息公开是公民有效参与的前提，政策信息的公开程度，在某种意义上决定公民参与的程度。因此，应尽快建立一整套法律保障体系来规范政府的信息公开行为，借助现代先进的信息技术，推行电子政务，保障公民方便快捷地掌握各种政策信息，促进政府对公民需求的回应性。

2.民意调查制度。民意调查是拉近政府与公民距离的有效手段，是倾听民意体察民情的重要方式，对于激发公众政治热情有重要作用。在对关系全民利益的重大问题、重要改革方案等做出决策时，应主动组织一定范围或全民性的讨论、评议，为政府决策提供更为充分的依据，以便让公共政策真正做到“从群众中来，到群众中去”。

3.决策听证制度。政府部门应根据各地区、各部门的具体情况，恰当地确定实施听证的决策领域，正确地选择决策听证的运作方式。从我国现阶段情况来看，应当优先考虑在事关百姓切身利益的特别是民生领域实施决策听证制度。

（二）转变行政理念，培育先进的政治文化

政治文化直接影响公众参与行为的指向、方式和程度，民主的、现代的政治文化是公众参与不可或缺的心理背景。为此，一要树立合作共治理念。政府部门拥有公共权力，是公共政策的主要制定者和执行者，政府公务员对待公民参与的态度直接影响到公民参与作用的发挥，“如果没有行政官员个人认可公民参与发挥的作用，公民参与的各种创新行动就没有办法产生效果”[6]118。这就要求政府从“统治者”、“控制者”转变为有限管理者和公共服务者，要求政府官员克服官本位思想，以民为本，相信和依靠群众，积极促进公民参与公共政策。二要培育公民主体认知文化。“使自由平等精神渗入到社会传统和习惯之中去，努力使传统的臣民文化向公民文化转变。”[7]公民主体认知文化的形成有助于塑造独立健全的政治人格，提高公民的认知能力。因此，必须解除传统政治文化的束缚，增强公民的权利意识和法制意识，提升公民的自主意识和独立意识，将公民政治冷漠的参与情绪转化为一种自觉自愿的主动参与。

（三）加强公民组织建设，提高公民参与能力

“人民群众应该在不同程度上组织起来。如果人民群众处于一种无组织状态，那么他们就不可能形成比较强大的力量，从而他们的利益要求也就很难引起政府的注意和被政府所采纳。”[8]因此，必须促进公民参与组织网络的形成，使公民更多地通过强大的组织力量来参与政府决策，“以群的联合力量和集体行动来弥补个体自己能力的不足。”[9]29另一方面，要大力发展社会中介组织，加强组织的独立性，提高其在公共决策过程中与政府进行“讨价还价”的抗衡力量。社会中介组织能够有效地将公民的个体意见转化为一致的组织意见，形成可以向公共政策决策系统输入的利益诉求与政策信息。而这些对于提高公共政策的质量，推动公民参与有重要意义，同时也能够弥补公民个体参与的不足与缺陷。

参考文献：

[1]陈庆云.公共政策分析[M].北京：北京大学出版社，2006.

[2]赵成根.民主与公共决策[M].哈尔滨：黑龙江人民出版社，2000.

[3]唐姆斯・E.安德森.公共决策[M].北京：华夏出版社，1990.

[4]梁丽萍.公共政策与公民参与：价值、困境与对策[J].山西大学学报：哲学社会科学版，2008，（7）：111.

[5]列宁全集：第6卷 [M].北京：人民出版社，1986：131.

[6][美]约翰・克莱顿・托马斯.公共政策中的公民参与[M].孙柏瑛，等，译.北京：中国人民大学出版社，2005：118.

[7]陈志新，胡传明.论社会主义市民社会在当代中国的必然性及其培育与建构[J].南昌大学学报：人社版，2004，（5）：36.

[8]李景鹏.政策制定的两个维度：科学决策和民主决策[J].北京行政学院学报，2001，（1）：5-7.

[9]马克思恩格斯选集[M].北京：人民出版社，1972.