影响当前环境监察工作的因素分析与对策
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摘 要:环境执法难是造成污染的重要原因。分析了环境执法难的几大因素:法制障碍;体制障碍;环保部门缺乏协调机制;环保部门工作方式不适应等等,针对这些问题,以淮安市作为参考,提出了提高环境执法力度的措施:依靠科技进步与先进体制;完善环境立法;调整环保工作思路等等。
关键词:环境污染;环境监察;淮安市
中图分类号:X83
文献标识码:B
文章编号:1005-569X(2009)12-0016-03
1 引 言
自美国爆发次贷危机以来,其负面影响不断扩大,造成波及全球的实体经济危机。在第六次全国环保大会上,总理提出做好新形势下的环保工作,明确指出要不断加强环保监管能力建设。环境监察是环境执法的主要形式,也是改善环境质量必要的行政手段。当前我国经济逐步摆脱经济危机的影响,在谋求经济增长的同时,环境污染问题更加突出,而环境执法难是造成污染问题突出的一个重要原因。
淮安市位于江苏北部,多年来环保事业一直走在全省前列,环境基础设施建设、节能减排、环境综合治理、生态修复等工作一直在全省起模范作用,2008年成功通过全国环保模范城市验收,淮安市的许多政策措施、环保策略值得多方借鉴。
环境执法面对的往往是当地经济发展的推动者、地方财政收入的贡献者、群众就业岗位的提供者,企业环境违法的行为不容易受到重视,环境执法面临诸多难题,既有外部的障碍,也有环保部门内部的问题。
2.1 法制障碍
①行政处罚难落实。企业停产治理决定权在人民政府,政府为追求短期政绩,重经济增长轻环境保护,不愿意下达决定,有的甚至只发空头文件,不抓落实,应付检查。②强制手段少,难以落实到位。对于拒不履行环境行政处罚决定的行为,环保部门缺乏查封、冻结、扣押、强制划拨等行政手段,只能申请法院强制执行,造成执行难。
2.2 体制障碍
顺畅的执法管理体制是环境执法的关键环节。目前,环境执法体制存在的突出问题是横向分散、纵向分离、地方分割。突出表现在:①地方保护主义严重。部分地方政府为追求短期政绩,重经济增长轻环境保护,不惜制定“土政策”,不支持甚至利用职权干预环境执法。②环境监察队伍执法地位不明确。绝大多数环境监察执法机构是事业单位,没有直接的法定执法权,环境执法只能通过委托进行,容易造成行政诉讼。③地方分割管理严重,环境纠纷难处理。在处理跨界环境污染时需不同地域的环保部门及地方政府共同协商解决,执法过程往往会遭遇地方保护主义的阻力,很难处理到位。
2.3 环保部门内部缺乏协调机制
环保部门内部执法资源没有很好地整合,执法监督难以形成合力,甚至相互矛盾。①环境执法与环境管理脱节。有些环保部门内部没有形成良性互动的工作协调机制,如在查处的环境违法企业中有的是环境获奖企业,有的严重违法排污企业还优先安排了大量的财政资金。②环境执法与环境监测脱节。环境执法部门与环境监测部门协调配合不够,环境执法人员看不到环境质量监测数据,难以了解环境质量状况,也就难以及时捕捉企业违法排污的事实,监测没有发挥执法的科学依据作用。③环境执法与环境审批脱节,没有形成监管合力,存在事后、被动、消极的环境执法模式。建设项目只审批少监管,许多环境执法部门不知道批了项目,不清楚是否验收,往往是新项目变成了老污染才去查处,建设过程的监管往往成了空话;有的项目在建设时就已埋下暗管、设下违法排污的机关;有的验收时达标,验收后超标。
2.4 环保部门内部工作方式不适应
目前,环境执法重行政手段,轻司法、经济、技术和精神鼓励等手段。①运用司法手段整治污染力度不够。在如何协调司法部门加强环境执法上,缺乏措施和办法,申请法院强制执行率很低,很多执法成了协调,收费变为协商;②运用经济和技术手段限制环境污染措施不足,排污收费政策执行普遍不到位,受地方保护、经济状况等因素影响,协商收费、人情收费的现象仍然严重存在,没有很好地发挥促进污染治理的作用;③运用精神鼓励的奖惩机制不多,对好的企业缺乏鼓励和奖励措施,影响其治污积极性;④运用其他综合手段制度化不落实。挂牌督办、回访、通报等手段多数只用于典型问题查处,没有全面形成制度,无法发挥其有效作用。
2.5 队伍建设和工作作风不能适应
目前环境执法队伍自身问题主要体现在四个方面:①专业知识不足,一些执法人员对法律法规、生产工艺、产业政策不熟悉,缺乏现场敏锐性及监察经验,找不到问题、找不准问题。②执法不到位、不作为,甚至失职、渎职。有些环境执法人员对群众反映的环境污染问题熟视无睹、不闻不问,缺少执法者应有的责任感。③违反环保系统“六项禁令”和环境监察人员“六不准”。有些环境执法人员对环境违法企业查处不到位、关停不力。④对新形势下的要求不适应,缺乏应急监察、生态监察的知识与经验。
3 新形势下提高环境监察执法效力的措施
3.1 依靠科技进步和先进体制
运用先进监测手段是提高环保部门监管能力的必然要求,是严格执法、规范执法的前提。为此,政府部门应该加大财政投入,提升环境监测、环境监察的科技能力,构建先进的环境监测预警体系和完备的环境执法监督体系。
以淮安市为例,自成立环境监察支队以来,就先后以“群众投诉、环保110、12369”为载体,制定了污染举报接待、查处、回复制度,“环保12369”和“110”工作制度,支队“110”、“12369”工作人员职责,行政执法岗位责任制,明确各科室、大队在查处违法案件过程中的职能。先后引进多台执法车辆,便携式噪声检测仪、车载多功能冷藏箱,使执法能力得到迅速增强,彻底改变“废水靠看、废气靠闻、噪声靠听”的落后被动局面。
3.2 完善环境立法的基础
针对现有国家环境法律法规的不足,地方政府出台相关规章予以补充和规范很有必要。①对现行环保法律、法规中的缺陷与不足加以修改,增加可操作性条款,使环境执法更具刚性;②要强化环境法律责任,增加处罚的种类。按照“违法必罚”的原则,对法律条文有禁止性或者限制性规定的,都要明确相应的处罚措施。按照“过罚相当”的原则,大幅度提高排污收费标准和罚款数额。扩大“责令停业关闭”、“责令限产或者停产整治”、“限期治理”、“没收”、“责令拆除”等手段的适用范围。③要合理配置职能部门的权力。由于存在环境执法主体过多、执法权力过于分散的现象,所以应改革现行的环境执法体制,最大限度地统一环境执法主体;④建议赋予环保部门必要的监督权,使其有资格对其他部门的环境违法行政行为予以有效制约,充分体现环境保护统一监督职能。
2000年以来,淮安市先后出台《淮安市企业环境违法违规忏悔制度》、《淮安市环境保护工作责任追究制度》、《淮安市环境保护工作督查制度》、《淮安市环境违法案件挂牌督办制度》等多部政策法规,极大的提高了执法效能。
3.3 调整环保工作思路
在实际工作中,要搞好环境监察工作必须跳出“就环保而环保”的工作思路,要有“围绕经济搞环保,搞好环保促经济”的辩证思想,通过加强环境保护,严把环保准入门槛,严格执行环保一票否决制,腾出环境容量和发展空间,推进环境、经济、社会的和谐发展,在服务于经济发展大局的过程中,切实把好执法关。
截至2009年7月中旬,淮安市淮阴区累计拒绝外部客商主动上门洽谈的造纸、电镀、标准件等25个污染性质严重的项目,项目总投资达20亿元。对新上项目严把环保准入门槛,严格执行环保一票否决制,项目环评不过关一律不予入区落户;对已进区项目,该区组织专业人员上门开展全方位多层次专项培训,以增强企业环境保护意识,引导企业进行清洁生产;同时对企业开展全天候监控和提示,督促企业实施污染物零排放。
3.4 加大执法力度
多管齐下,综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段加强环境执法。
淮安市空气质量状况一直在全省名列前茅,这主要得益于淮安市环境监察局先进的管理和执法理念。以对烟尘控制区D级锅炉烟尘整治为例,监察队员们出人意料地利用节假日和下班后时间对D级锅炉单位进行突击检查,使之防不胜防,并在每年的1月和10月分别进行为期两周的D级锅炉烟尘专项整治工作,并在《淮海晚报》上每隔10 天将违规排放的单位负责人公布曝光。
3.5 发动公众参与环境监察
发动公众参与监督,可以增大环保监管的频率和密度,形成各方合力抓污染的公众参与局面。主要措施有:①发展环保志愿者。建立一支编外的环保“协管员”队伍,作为环境监察的补充力量。协助环境监察部门加强对企业监管,以增大发现污染问题的概率。②开展信息公开化。通过新闻媒体,定期向社会公布企业环境行为,接受广大群众的评判。以建立环保行政监管,企业内部管理和公众外部参与的三元环境监管新机制。③实行有奖举报制。要花钱奖赏环保举报有功人员,对积极参与监督的群众予以一定的物质鼓励,以调动业余环保监督员的积极性,充分发挥义务“环保卫士”的积极作用。
淮安市将每月28日设为全市环境安全日(全国唯一),实属一大创举,每月环境日期间,广泛开展环境教育普及课、社区讲座、文艺演出、环保征文、环保知识竞赛、电视演讲等活动,热火朝天地宣传环保工作,普及环保知识。在村镇开展环保宣传标语竞赛活动,扩大社会宣传覆盖面。并在全市900多家企业中开展环境行为信息公开化工作,提高企业层的环保意识。
4 结语
提高对环境问题的认识,探索环境保护新路,认识到经济发展与环境保护的关系是当前做好环境监察工作的必要条件,同时创新环保制度,拓展环保新思路是关键。作为环境监察人员,要认真履行环境监察工作职责,同时要加强协作,形成合力,充分发挥环境监察部门作用,全面提升队伍自身能力建设,不断提高监察工作水平,在科学发展观的统领下,做生态环境的坚定保卫者,做生态文明理念的积极倡导者,做绿色发展的忠实实践者,为经济社会又好又快发展做出新的更大贡献。
参考文献:
[1] 严春光,蒯元杰.打造绿色文明标兵[N].江苏法制报,2006-02-07.
[2] 何慧萍.新形势下环境执法工作探讨[J].科技咨询导报,2007(25).
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