法官绩效考核对于审判独立的影响
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论文提要：作为一名基层法院派出法庭的书记员，每天目睹着一线审判的实况，法官的绩效考核确确实实已经影响到了法官的独立审判。面对当前我国法院普遍存在的“案多人少”的矛盾，对法官建立一套公平、合理的考核机制对于缓解此矛盾将起到至关重要的作用；而且法官考核机制的建立有利于调动法官的积极性，树立法官的公正形象，从而实现真正的效率与公正。但是，鉴于当前法官考核机制的不健全，这项制度已经在一定程度上影响了法官的独立审判。目前来看，基层法院派出法庭的案子大多以独任审判为主，不完善的考核机制一定程度讲就是一种行政权的干涉，同时对法官形成的压力也在某种程度上影响到了独立审判的运行。基于这种消极的影响，我们需要反思这种考核机制，探究问题的根源，从而去加以完善，最终做到审判的真正独立。基于此，笔者将以自身所处法院对于法官考核的几个显著指标为切入点，倾听法官对于这种考核机制的真实想法，综合他们的看法，反思这种考核机制对于独立审判的消极影响，从而探寻较为合适的方法能够有效地将审判结果的考核与审判过程的考核有机结合起来，做到“审判之车”在规范的轨道上健康、稳定、高效的运行。全文共分 个部分，第一部分以某基层法院的两个典型指标为例，提出法官绩效考核考什么的问题；第二部分分析现行法官绩效考核机制对审判独立的消极影响，第三部分提出完善法官绩效考核完的进路。
引 言
到基层法院派出法庭工作半年多，深感法官身上的压力。为了考虑个人绩效的提升，为了整个法庭的升档进位，法官的独立审判受到了不同程度的影响：20__年12月底，笔者所在法庭的某一法官为了达到绩效考核所要求的结案率，将某一案件草草结案，不仅双方当事人对该判决不满，该法官还受到了院里的处分……(1)这样的案例不止一个，对于法官的绩效考核我们该如何看待，其必要的存在应该如何改善，本人将从其对审判独立的的影响入手，探寻其需要改进的地方。
一、法官绩效考核考什么——以某基层法院的两个典型指标为例
20__年，最高人民法院在总结地方法院审判实践经验的基础上，制定下发了《关于开展案件质量评估工作的指导意见（试行）》。此后，全国法院普遍开展了案件质量评估工作，多数法院参照指导意见确定的评估方法，制定了适合本院或本辖区的评估体系，开展各种形式的评估方法，查找各自审判工作中的“短板”。（2）同年4月，江苏省法院根据全国法院案件质量评估试点工作要求，结合工作实际，制定下发《全省法院案件质量评估指标体系》。20__年，最高人民法院新修订的《人民法院案件质量评估指标体系》出台后，省法院对《全省法院审判质量效率统一指标体系》进行了修改完善，形成了包括19项基础指标和18项分析指标在内的指标体系，既实现了江苏法院与全国法院评估指标体系的无缝对接，又保留了江苏法院的传统特色。对于我们基层法院来讲，最为普遍的指标就是“法定审限内结案率”和“一审判决案件改判发回重审率（错误）”，就是这最主要的两个指标已经完全可以暴露出法官绩效考核制度的弊端。
（一）求数量，偏质量
还记得刚到该基层法院派出法庭工作的时候，一进法庭便可清楚地看到一个醒目的表格，上边记载“某某法官本月结案率、某某法官本月改判发回重审率等”，（3）这就是法官绩效考核最为基本的指标。这些指标只是一味的追求数字，将指标过于量化，殊不知案件千差万别，很难依据数据指标来对法官的工作进行客观全面的比较。具体到每一个案件的实际情况，这种机制并没有真正的考虑到。
“某某法官，马上就到二十号了，这月能结的案子赶快报结”（4）虽说这样的话语时刻鞭策着我们的法官要在法定审限内尽快结案，但是，无形中也对法官施加了很大的压力。某某法官讲到“一边是案子的大批量涌入，一边又是结案率的催促，做法官压力好大”，几句肺腑之言道出了法官们内心的真实想法。这是每个法官最为苦恼的，也是每位法官为之所无奈的。“不要考核，案子没有那么多，我们肯定能办出很漂亮的案子来……”（5）有一位法官这样说到，这位法官的意思不是说他在绩效考核机制下办不出质量高的案件，而是讲如果绩效考核更为合理一些，考核的指标稍微放宽一些，我们的案子将会办的更好。
“某某法官本月因为你一个案子发回重审，我们法庭的排名成了最后一名”（6）某月因为一个法官的一个案件发回重审，该庭在此法院的排名就成了倒数第一，该庭庭长的压力很大，此法官的心里压力更大。
两个不同的指标，一个要的是多，一个要的是少而且是尽量没有，这种一味只看数量不看质量的考核，如何正确的评价一个法官的整体素质。江苏省高级人员法院苏高法发[20__]5号文件《关于进一步加强基层人民法院审判工作的实施意见》第14条指出：要切实加强基层法院指标数据的真实性、准确性，省法院和各市中级法院要切实加大指标数据集中检查和通报力度，确保统一指标体系和审判绩效综合考评工作的顺利开展。虽说现在的数据大部分是真实的，但也不排除造假的嫌疑，造假的数字又如何去考究，我们如何保证数据的真实性、准确性，这又是这项制度所暴露的弊端。
（二）看表面，轻实质
继续回到最为基本的两个指标上来，从立案分案的角度进行分析，现在各法院立案后分案基本都是电脑随机分配，但也不乏人为的操作，现在一些法院立案后，尤其是派出法庭立案窗口立案后，一般会将比较疑难、复杂的案件分给经验较为丰富的法官，这样就会使得能力较强的法官手中积压很多疑难案件，使得案件无法正常报结，这样无形中能力较强法官的法定审限内结案率就会降低，改判发回重审率随之会提高，这种表面上的数字又能说明怎样的问题？
从报批结案的过程分析，随着服务性审判管理改革的深化，“明责放权”改变了过去院长、庭长层层审批的行政管理方式，赋予了合议庭、独任法官相对独立的裁判权。但随着院长、庭长审批制度的逐渐淡化，客观上也造成了合议庭之间裁判尺度的不统一，在一定程度上造成了案件质量的下降。放权后法官审理案件的随意性加大，而相应的制约反而减少，这就出现了案件质
量保障的真空。（7）于是乎，通过审判绩效来强化监督是在放权和监督之间一个很好的平台。但是，一项制度的不完善往往会适得其反，法官绩效考核机制出台之后，这种“明责放权”的服务审判管理似乎又回到了行政化的管理模式：一般判决要庭长审批，疑难、复杂案件要院长审批，“明责放权”又将只是一句口号而已，法官的绩效实质上又如何去考评?
从汇报请示的角度分析，基层法院拿不准的案件都要请示上级法院，尤其是发回重审的案件，防止再次被发回重审，基层法院再审法官往往要请示上级法院法官，听取他们的意见。由于个人自身思维的独立性，一二审法官的审理意见可能会不尽相同，这是很正常的事情；再者，作为当事人权利保障的二审、再审程序，如果案件都采取了上级法院的意见，那么二审再审的价值何在？法官的绩效是上去了，法庭的名次是前进了，法院的排名也靠前了，但是，这样的做法怎么才能保证审判独立，怎样才能保证当事人的权利？
三个角度，仍是两个指标，法定审限内结案率提升了，改判发回重审率降低了，我们看到的只是表面，其实质的内容又有谁去重视？
二、现行法官绩效考核机制对审判独立的消极影响
汤维建教授认为，案件质量监督评查制度是一种非程序性制度，其目的主要不是为了纠错，他不是审判监督制度，也不是为审判监督制度服务的。（8）是的，法官绩效考核也只是一种事后监督的管理制度，他并没有直接介入案件审理的现实过程中来，其主要目的也不在纠错，而在于指导法官依法正确办案。但是，这种事后的监督已经影响到了审判独立，无形之中渗透到了案件审理的过程之中，其建立的初衷已经改变。
考虑最为基本的法定审限内结案率，迫于不断强加的压力，法官最初的意愿会改变，本来可以办好的案件草草结案，没有做到真正的审判独立；一审判决案件改判发回重审率（错误）的影响更为深远，“明责放权”的口号响了一段时间又沉寂了，层层审批的管理模式又回来了，法官的意志受到了多种因素的影响，审判独立如何保障；虽说上下级法院之间是独立的，但是请示的做法从未间断过，请示变相来说就是一种行政权的干涉，司法权受到了行政权的干涉，审判独立如何行使？
（一）法定期限结案，法官初衷改变
江苏省法院在全省法院统一建立了以案件为中心的审判质效管理网络，安装了统一的法院信息综合系统和审判流程管理软件。（9）本法院审管办每日在法院综合信息系统公布各部门三个月内即将到期案件、三个月以上未结案件以及六个月以上未结案件的数量和承办法官，这种方式的出发点是为了催促法官在法定期限内尽快结案，做到依法办案，促使双方当事人在最短的时间内化解矛盾，但是，当我们过分强调该指标时，物极必反，法官所有的心思就会纠结在如何尽快结案上，法官的初衷就不再是案结事了，就只是一味的结案了。
司法活动的复杂，决定了司法政策不仅仅要强调法律效果的实现，而且要达到良好的社会效果，所以，注重法律效果与社会效果的统一是一项司法政策所必须遵循的，同时也是进行任何一项司法活动所必须实现的，当然审判活动也不例外。法定期限内正常结案，是审判活动所追求的法律效果，但是，草草结案之后社会效果又如何实现？现行法官都是受过高等教育的，他们所接手的每一起案件，不仅想做到公平公正，而且想达到很高的社会满意度，但是，迫于每天公布的临近案件，他们的心里筑起了一道防线，始终无法跨越草草结案的障碍，这样使得公众对于案件的满意度不断下降，涉诉人群上升，无形中又增了司法成本。
对于临近三个月的案件，在遇到难题的时候还可以申请转普，而且这种审批在本法院系统内部审批的不是很严格，只要主审法官申请，一般都能获得批准，所以，对于三个月内即将到期的案件，法官急需结案的压力稍微小一些。但是，对于三个月以上临近六个月的案件，法官的压力就不言而喻了，而且这类案件一般都是疑难复杂案件，需要法官综合考量各种因素，但是，绩效的催促，有时法官考虑不到那么深刻，在审限的催促之下结案，虽然没有拖延案件，但是有时不仅没有违背自己的初衷，而且还会招致社会的不满。
（二）判决案件审批，法官意志受限
案件质量评估制度中的法官绩效考核机制是中国特色的一项监督机制。从现实情况看，现代司法的价值目标与现行的司法体制、司法权力的运作机制现状之间存在着深刻矛盾和张力。法院审判方式改革使以往行政化的管理模式逐渐减弱，“明责放权”改变了过去法院院长、庭长层层审批的行政管理方式，赋予了合议庭、独任法官相对独立的裁判权。但随着院长、庭长审批制度的逐渐淡化，客观上也造成了合议庭之间裁判尺度的不统一，在一定程度上造成了案件质量的下降。放权后法官审理案件的随意性加大，而相应的制约却反而减少，这就出现了质量保障的真空。于是乎，案件质量评估体系中的法官绩效考核应运而生了。在绩效考核机制出台之后，法官独任审判的裁判权受到了很大的限制，庭长、院长的层层审批又使得“明责放权”成了一句空话。
在本法院系统内部，每一份法律文书都要主审法官报批，最后经过庭长的审批。（10）甚至有些疑难案件需要院长审批，需要报审委会讨论，这种集团体智慧的想法一定程度上可以提高案件的质量，降低案件的发回重申率，但是，法官本来的意志受到影响，最后会倾向于集体的意见，最终行政审批的管理模式又回来了，审判独立受到了很大的制约。“明责放权”的口号曾经响过，现在又沉寂了。审判独立需要监督机制的制约，但是，一旦这种制约过了头，就变成了一种干涉，就会造成消极的影响。
（三）疑难案件请示，法官思维改变
为了降低二审的发回重申率，现在笔者所在法院的做法就是先上报本院审委会进行讨论，如果仍然讨论无果，将向二审法院进行请示。上下级法院之间本来是独立的，这种请示实质就是对法官独立审判权的干涉，实质就是对独立审判权运行的干涉；另外，每个法官的思维意识不尽相同，所作出的价值判断也不一样，所以，一二审法官的法律思维不尽相同，二审法官的思维强加在一身法官的身上，势必对一身法官的独立思维造成了影响。
法院重要的特征之一就在于上下级关系的性质方面与行政机关不一样。法院无所谓上下级，每一级法院都是独立的。法院要设置不同的审级并不是要建立一种上级控制下级的机制。诚然，上级法院可以改变下级法院的判决，但这只是为司法判决增加一道审核程序，使得相关决策更加审慎，减少错误。值得注意的是，实际上，在案件的或纠纷的处理过程中，上下级法院通常有分工上的区别。在英美法系国家，第一审级法院被称为“审理法院” （trial court），第二审级飞法院则称为“上诉法院” （appeliate court）。这样的区分意味着一审法院主要的功能在于对案件事实加以调查，并根据法律对由证据所证明的事实作出裁判。第二审级原则上不再审查事实，不接受新证据，只是对审理法院的审理过程是否严格地遵循了法律程序，对法律的解释和适用是否妥当加以审查，如发现不妥，上级法院可以改判或发回重审。另一方面，正是上级法院有权改变下级法院的判决，使得上诉法院的审查称为当事人所享有 的一种权利。实现这种权利的重要前提之一便是上下级法院之间相互独立，作出决定的过程是分离的。
既然上下级法院之间是这样一种关系，那么如同我们现在大部分基层法院发生的那样，下级法院经常就案件的判决请示上级法院，或者上级对下级进行监督（所谓“提前介入”），就判决结果作出指示，甚至下级在某些案件的审理过程中直接请示最高法院，后者直接作出有拘束力的答复，这样的做法必然会导致法院上下级的设置毫无意义。我们试想一下，如果上下级法院就案件的处理结果达成了一致，当事人通过上诉质疑原审法院判决的努力岂不从一开始注定就是徒劳的？上下级法院事先已经“通气”，还让当事人上诉，这在道德上是否存在某种缺陷？（11）这样一来，审判独立如何保障又将是我们必须面临的问题？
三、法官绩效考核完善性的进路
（一）加强制度技术创新，确保考核数据真实
就绩效考核内在的运行机理而言，其考核的过程实际上就是一种“从案件到数据，从数据到案件”的过程。基于这一认识，保障数据的真实性对于完善法官绩效考核将起到什么重要的作用。有客观、准确的数据，才有可靠、正确的考核结果。统计数据的真实性是一个老问题，也是一个大问题，也是一个老大难问题。（12）因此，必须在端正态度、加强管理的基础上，通过制度创新和技术创新，通过加大惩处力度，从根本上遏制数据失真问题，保证考核工作的科学、客观、公平，保证评估工作的科学可靠。
一是通过制度创新保证评估数据真实。要创新统计数据管理制度、监督检查制度和违法统计举报制度，构建统计数据真实性、准确性的长效机制。各级法院要加强司法统计检查，做到随机抽查与定期检查相结合，对下专题检查与交互检查相结合。要创新检查方法，通过法律的内在规定性和司法统计指标之间的关联性，对评估数据的真实性进行核查。
二是通过技术创新排除数据人为干预。要通过贯穿全国四级法院的运输网络，以案件信息管理系统为中心，构建全国法院案件信息数据库，制定严格的信息搜集和处理规则。通过提高考核的“科技”含量，做到评估数据的采集、整理、传输和编制由计算机自动完成额实时更新，避免和减少人为因素对评估工作的干扰。最高人民法院正在加紧推进审判工作信息化和司法统计的数据化、自动化工作，要尽早实现司法统计数据由基层法院直接上报最高法院的模式，解决“二手数据”问题。
三是加大对数据造假行为的惩处力度。各级法院要完善责任追究制度，要研究建立全国法院统计数据“信用系统”，将各级法院的数据不良情况纳入该系统，又系统来评定法院的数据“信用等级”，并由评估软件对评估结果进行科学修正。同时，要加强常规的通报批评工作，对于为追求考核排名而虚报、瞒报、篡改统计数据的行为，必须依据有关规定由纪检、监察部门给予党纪和行政处分。
（二）唱响“明责放权”，完善监督机制
法官绩效考核作为审判管理的一种方式，需要由控制性管理向服务型管理转变，逐渐改变以往行政化的管理模式，重新唱响“明责放权”；同时，法官绩效考核作为审判管理的一种方式，需要保持审判的独立性与审判权的规制二者之间必要的、合理的张力，在“规制”与“独立”两个并行的“车轮”之间找到一个连结点。
唱响“明责放权”，考核方式由控制性向服务型转变。首先，法官绩效考核机制要使以往行政化的管理模式逐渐减弱，唱响“明责放权”改变法院院长、庭长层层审批的行政管理模式。其次，要改变绩效考核方式，逐渐由单纯以考核排名为主导的控制性管理向以评查分析、总结经验、统一司法尺度为主要内容的服务指导型管理模式转变。最后，要调动法官积极性，培养法官自我考核意识。重视法官参与到案件评估过程中，并鼓励法官参与进来，进行案件质量自我评查，激发法官作为审判考核主体的积极性和创造性。
“明责放权”也需要制约，如何将审判独立与审判管理做到恰到好处？首先，法院内部分权制衡应当保障审判权依法独立行使。在现有法律框架内，审判管理首先应当以保障独任法官或合议庭审判权的完整性为原则。其次，考核机制的制定和实施应当符合法治的基本精神，坚持公平正义的基本原则，要深刻、充分体现实现法律规范的立法目的。
（三）明确审判依据，实现真正独立
明确审判人员的最终结论才是审判依据。而审判人员的结论也要体现“公正”、“效率”、“效果”，这是最为基本的要求也是最高的要求；院长、庭长的建议可以综合考虑，而不是作为命令必须执行；要做到真正的审判独立，还要区分分析指标与功能指标的功能。
“公正”、“效率”、“效果”作为案件综合评析的依据，（13）其实也是审判所必须依据的。在案件评估中，“公正”、“效率”、“效果”是案件质量评估体系的核心价值和主要标准，因此他们必然是审判工作的价值标准和广大法官的努力方向。案件质量的好坏就是看案件是否公正，是否高效，是否实现案结事了，是否做到了法律效果与社会效果的高度统一。将这三者作为审判的依据，还必须做到司法公正与司法效率的统一、实体公正与程序公正的统一、法律效果与社会效果的统一。
审判委员会、庭长、院长的审批实质就是行政权对审判权的干涉，这种干涉已经影响到了审判的独立。所以，我们只能强化院长、庭长的提议权、建议权，但不包括定案权。审判委员会只能依法定程序对案件独立作出自己的决定，其结论仅作为参考，而不能 “指示”或 “命令”合议庭或独任庭应当或不应当作出何种裁判决定；逐步实现审级真正独立，上级法院不能采用行政式的工作方法对下级法院审判案件行使 “指挥权”，不能对下级法院所审理的个案的审判结果直接下结论，下级法院也无须就个案审判结果向上级法院请示汇报。
区分考核指标与分析指标的功能，不能将二者混为一谈。现在法官绩效考核中的一些指标其实不应该作为考核指标来实施，绩效考核中一些指标自能作为分析指标来使用。究竟哪些应该作为考核指标、哪些作为分子指标，这需要从调动法官积极性、监督法官操作性、提高法官业务性、保障法官独立性几个方面进行考虑。
结 语
法官绩效考核过于追求量化，只重表面不切实际的做法已经严重影响到了独立审判权的运行，逐步淡化考核指标、明确审判人员的最终结论、逐步实现审级的真正独立，只有如此，法官的独立审判权才不会受到绩效考核的严重影响，从而审判权的独立性才会得以真正的实现。
注 释：
(1) 江苏某基层法院2013年初综合信息系统通报：关于某某违反审判管理制度的通报。
（2）来源于最高人民法院副院长沈德咏在全国法院案件质量评估工作电视电话会议上的讲话。
（3）江苏某基层法院派出法庭墙上醒目的表格注明。
（4）江苏某基层法院派出法庭庭长每月结案日期都会这么讲到。
（5）某基层法院副庭长，男，43岁，2013年5月发回重审案件4个。
（6）20__年7月，某基层法院派出法庭因为一个法官的一个案件发回重审，该庭当月排名倒数第一。
（7）张军主编：《人民法院案件质量评估体系理解与适用》，人民法院出版社20__年版，第20页。
（8）江苏省高级人民法院审判监督庭：“案件质量监督评查的基础理论与制度构建”，载《人民司法》20__年第1期。
（9）张军主编：《人民法院案件质量评估体系理解与适用》，人民法院出版社20__年版，第230页。
（10）结案审批表必须收录在案件卷宗之中并归档保存。
（11）贺卫方：《中国司法管理制度的两个问题》，载《中国社会科学》1997年第6期。
（12）张军主编：《人民法院案件质量评估体系理解与适用》，人民法院出版社20__年版，第6页
（13）张军主编：《人民法院案件质量评估体系理解与适用》，人民法院出版社20__年版，第21页.