扩大对外劳务合作:机遇、问题和对策

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当前我国就业形势不容乐观。每年农村需要流入城市的剩余劳动力高达3亿，每年城镇失业人员、企业下岗职工保守估计为800万人，此外每年还有近300万大专院校毕业生涌入社会。我国是劳动力人口大国，但对外劳务输出却远远落后于菲律宾、印度等国家。进一步拓展新的劳务合作领域、提升劳务合作水平，对于缓解国内就业压力、改善人民生活水平具有十分积极的意义。

广阔的国际劳务市场

随着经济全球化的深入发展，劳动力要素在各国间的流动更加频繁。当前发达国家人口持续老龄化，人口自然增长率缓慢，劳动力供应无法满足经济发展需要，对外籍劳务需求加快增长。同时一些新兴的工业国对3D（脏、险、累）人员需求也不断加大。当前国际劳务市场的发展存在以下特点：

一是从存量上看。根据国际劳工组织2004年的报告统计，活跃在各国的外籍劳工达8090万。其中亚洲、北美和欧洲的外籍工人分别为2210万、2050万和2750万，占全球外籍劳工总量的27%、25%和34%，合计占全部外籍工人的86%。

二是从流量上看。目前全球每年流动劳务约3000―3500万人，比20世纪80年代初的2000万人增长了50%以上。需求结构上呈现为“两多一少”，即高技术劳务需求多，发达国家对脏、累、险工作的人员需求多，其他普通劳务需求量减小。尤其是医护、社区服务、海员等新兴领域有巨大的市场需求。以英国为例，近年英国外籍护士数量从上世纪90年代初的每年2000多名，增至目前的1.3―1.6万名。但仅来自菲律宾、印度、南非和澳大利亚四国的护士，就分别占到38%、13%、9%和6%，其中2003年来自印度的护士更是翻了一番，增长最为显著。

三是从国际劳务政策看，流动限制逐渐宽松。2004年初，美国总统宣布推动移民政策法案改革，意欲逐步开放劳工市场，为有意到美工作的外国劳工提供临时、短期的就业机会。这项法案如获国会通过，将给目前在美国的近千万非法移民三年临时工作和居留许可。日本要保持经济长期稳定，每年需补充60万劳动力，因此开放劳务市场只是时间和方式问题。西班牙政府一直对劳工输入实行配额政策，但为吸收更多的外籍劳务人才，2004年的配额已增至5.2万，预计在有效控制非法移民潮后，西班牙的劳工配额将大幅度增加，每年会超过25万。另外，东南亚一些新兴的工业国家和地区在经济高速增长中出现结构性劳务短缺的情况下，也相继放松了对外籍人员入境的限制。

三对现实矛盾

改革开放二十多年来，我国对外劳务合作业务保持了稳步增长，年营业额增长近65倍，年末在外总人数翻了几番。但从总量和结构来看，目前存在以下矛盾：

一是我国丰富的劳动力资源与我国在全球劳务市场中的地位极不相称。截至2004年底，我国的在外务工人员还不到60万人，仅占全球市场份额的0.7%，且四分之三集中在东亚和东南亚，对发达国家等主要劳务市场的人员输出还不到10%。

二是我国劳务供给与国际劳务需求之间存在结构性矛盾。国际劳务市场近年来一个显著的趋势是，普通劳务所占比重逐步降低，中高级技术工人的比重不断攀升。据经合组织的报告，OECD国家引入的受过高等教育的外籍工人的比例已超过60%，而受过初级教育的外籍工人仅占10%左右。但我国潜在外派劳务人员主要是农村剩余劳动力和城镇下岗工人，受教育程度低，从事制造业、建筑业和农林牧渔业等非技术性工作的外派人员占75%。同时，我国高级劳务人才比例偏少，计算机技术、设计监理、经营管理、高级海员等行业的人才储备不足。这导致我国在日益增长的国际高级劳务需求面前，屡屡错失良机。如目前全球有300万的护士需求量，美国相关机构曾提出要在中国招20万护士，而我国却因为能通过考试的人很少而难以派出。在计算机软件服务领域，中国所占市场份额仅为世界市场的1‰。

三是随着劳务输出规模的扩大，伴随而来的是同质竞争、价格残杀。以毛里求斯为例，作为我国在非洲输出劳务最多的国家之一，十多年来进入毛劳务市场的中国劳务合作公司多达30家，年外派劳务人数由1991年的641人增至2002年的11232人。但由于市场竞争等原因，劳务人员底薪也由90年代初的250美元下降到120美元，降幅达52%。我国劳务公司向厂方收取的管理费也由每人每月50―100美元降至25美元。在日本，中日研修生协力机构成员公司即达137家，还有通过其他渠道开展业务的公司、中心，甚至个体经营者，估计有300―400家之多。中东等地也有类似情况，这不仅直接严重影响到我外派人员的收益，也在很大程度上成为劳资纠纷、非法移民等问题的导火索。

制约发展的五大瓶颈

一是市场准入门槛。许多劳务进口国出于保护国民就业和社会秩序等考虑，在数量或行业领域上对普通劳务人员引进施加了严格限制。目前，除日本、俄罗斯、以色列等少数国家对我国有限开放劳务市场外，欧洲、北美和澳洲等大多数发达国家劳务市场对我国基本关闭，一些国家还专门施加许多歧视性待遇，如审查程序繁杂、签证时间过长等。以英国为例，尽管其每年接收约1.5万名外籍护士，但直到2004年8月英国卫生部才将中国从不鼓励护士招聘的发展中国家名单中删除。

二是市场竞争激烈。世界银行的研究结果显示，一个发展中国家向外输出移民的数量每增长10%，贫困人口可减少2%。因此，许多国家都采取各种办法鼓励劳动力输出。但受技术水平和劳动力素质的限制，各国劳动力同质现象严重，导致中低端市场竞争日益激烈。尤其是北美自由贸易区、欧盟东扩等区域经济合作的推进，美、欧等发达国家相继向其周边发展中国家放宽了引进劳务的限制，这也在一定程度上挤占了我国劳务输出的市场空间。

三是语言资质障碍。目前，除新加坡等个别国家、个别成建制作业领域外，外派劳务对语言都有一定的要求。这对于我国这样的非英语国家形成很大制约。相比之下，印度、巴基斯坦、菲律宾、埃及、约旦等之所以能成为主要劳务输出国，与其语言优势密不可分。此外，一些劳务进口国鼓励大量引进中高级技术人员，但对引进人员的专业技术资质、学历文凭等审查相当严格，我国在这些领域尚未与国际接轨。这已成为制约我国劳务进入医护、海员、计算机服务等新兴领域的“软肋”。

四是信息渠道不畅。对外劳务合作涉及国内国外两个市场，要求准确可靠的供求渠道和信息。但目前我国对外劳务合作企业普遍规模小，开拓国际市场能力不足。绝大多数在海外没有设点，主要依靠临时性的人力资本招募活动，带有极大的盲目性，更谈不上主动、有意识地收集信息和开拓市场。政府部门、商会和驻外机构的职能也存在缺位，现有的信息收集和传递系统远不能满足企业需求。

五是政策环境滞后。主要体现在：对外协商谈判不够，对外开展劳务合作仍面临较大的市场准入门槛；审批程序繁琐，部门管理混乱，部门间协调经常出现障碍；政府缺乏必要的促进服务体系，尤其对语言培训、技能培训、资格认证等支持力度不足；后勤保障体系仍显薄弱，在发生纠纷及突发事件后难以有效维护劳务人员的利益。

建议

开展对外劳务合作是我国实施“走出去”战略的重要组成部分，也是缓解我国日益增大的就业压力的有效渠道。我国劳务供给潜力巨大，在国际劳务需求不断扩大的情况下，只要采取适当有力的措施，我国对外劳务合作水平完全可以提高到一个新的水平。

首先，抓紧制定对外劳务合作的重点领域和地区规划。根据未来国际劳务市场供求情况，结合我国不同地域的剩余劳动力结构，选择一些领域和地域作为市场开拓重点。可以把医护领域作为重点突破口，开拓欧、美、日等发达国家医护市场。对于有条件的省市，可鼓励其在软件工程师、高级厨师、医师、海员等领域进行尝试。

其次，加快多双边层面磋商，就开展对外劳务合作、放宽自然人流动限制等领域进行谈判。利用双边联委会、混委会、高访等场合，加强与发达国家的磋商，商签双边劳务合作协定。谈判内容不仅应包括放宽准入限制、增加相关领域劳务输入配额，也应包括缩减审查和签证时间等便利化措施。此外，在技术资格认证、专业等级考试等领域，逐步开展更加广泛的双边或区域合作。在多边场合，积极支持发展中国家要求发达国家开放劳务市场的主张。

第三，规范外派劳务基地建设，打造我国的劳务合作品牌。总结目前的山东青州、四川犍为、四川汉源等三家外派劳务基地的经验，结合地域特点再在中西部地区发展3―5个劳务输出基地。进一步推动对外劳务合作的专业化分工，把基地建设与语言培训、技能培训、资格认证等结合起来，完善外派劳务的培养和储备体系，逐步形成若干有专业、有特色的“中国劳务品牌”。改善市场准入条件，规范管理，培育一批优秀的劳务中介经营机构。

第四，加大语言、技能培训的投入力度，促进国内就业和海外就业的良性循环。可选择中西部省份的10个地级城市护校作为试点，国家给予一定的资金支持，开展专业英语培训，强化英语日常交流和专业交流能力，建立外派医护人员的长期供应基地。也可结合国内就业需要，采取国家、地方和个人分成负担的方式，加强在计算机服务、家政、厨师等一些国内外均有市场需求的专业技能培训，做好相关的人员储备，缓解劳务输出的结构性矛盾。

第五，完善国际劳务合作的信息服务体系。建立专门的对外劳务合作网站，对外与我国各驻外经商机构链接，对内与全国或地区性的就业服务机构链接，及时提供国外劳务市场的供求情况。完善和改进“中国武汉国际劳务合作洽谈会”，逐步扩大影响，使之成为宣传我国劳务合作品牌、实现供求对接的新平台。在福建、广东、上海等一些有条件的地区，可充分利用其侨务资源，与中西部劳动力大省建立起经常性的、机制性的信息渠道。

第六，充分适应对外劳务合作的行业特点，建立和完善配套政策体系。尽快理顺对外劳务合作的管理机制，改变多头管理的状况。有关部门也应加强配合，建立协调高效的工作渠道。尤其是对于季节性的农林渔业外派劳务，应在护照、人员出入境等相关手续上给予便利。同时，要加大对违规操作的处罚力度，防止以对外劳务合作为名从事非法移民等活动。

第七，规范外派人员管理，切实保障劳务人员的合法权益。可考虑由国家统一制定外派劳务人员的合同样本。积极借鉴菲律宾、印度等劳务输出大国的经验，逐步完善在外人员的利益保障体系。在一些劳务输出大省或地区，成立专门的外派劳务人员投诉机构，及时处理相关的劳资纠纷、人员遇险等问题。积极发挥我国驻外使领馆在领事保护方面的职能，切实保护我国在外人员的人身和财产安全。

第八，打击非法劳务输出，树立我国对外劳务合作的良好形象。加大力度清理整顿对外劳务合作企业不规范的经营行为，查处、取缔不具备经营资格的企业，严厉打击偷渡行为。