“美国治下”的北极治理

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自去年4月美国担任北极理事会轮值主席国以来，至今已有一年半时间。北极理事会成立于1996年，成员包括俄罗斯、美国、加拿大、瑞典、挪威、芬兰、丹麦和冰岛。在担任轮值主席国期间，奥巴马政府对美国的北极政策进行了一些调整。随着奥巴马总统任期即将结束，北极治理以及美国的北极政策走向何方，将对中美北极事务合作以及中国参与北极事务产生一定影响。

国内层面：提升北极事务的优先度

美国担任北极理事会轮值主席国之后，北极事务在美国政府国内议程中的优先度得到极大提升。去年8月，美国在阿拉斯加州主办“北极事务全球领导力大会：合作、创新、参与和韧性”（GLACIER），八个北极理事会成员和中国、日本、印度等非北极国家和地区参加了会议。奥巴马出席了会议，并因此成为首位在任职期间到访阿拉斯加北极地区的美国总统。冷战后美国似乎一度对北极不感兴趣，因此奥巴马的北极行极大地提升了美国内对北极问题的关注。此外，去年美国还成立了“北极行政指导委员会”，以提高美国政府北极事务的决策效率。

国际层面：力图引领北极事务

在担任轮值主席国后，美国有意在北极理事会和北极治理进程中推进“美国议程”，而“美国议程”的重点就是北极气候变化问题。在去年的GLACIER大会上，气候变化问题就是核心议题。会后美国牵头组织部分与会国家就气候变化与北极问题发表了一份联合声明。今年4月，北极理事会通过了关于减少碳及甲烷排放的行动框架。参与联合声明的国家对这一行动框架表示了支持。

除了多边合作，奥巴马政府也积极推动北极气候变化问题上的双边合作。今年3月，奥巴马与来访的加拿大总理特鲁多共同发表《美加两国关于北极、气候及能源问题的联合声明》。为应对日益严峻的北极气候挑战，双方商定了共同努力的四大目标：科学决策以保护北极生物多样性；将原住民的科学和传统知识纳入决策；促进北极经济可持续发展；支持北极社区发展。美俄关系虽然受到乌克兰等问题的冲击，但两国在科学研究、环境保护等北极事务上一直保持合作关系。去年的GLACIER大会和今年美国牵头在华盛顿召开的“北极科学部长会议”等，俄罗斯都派出高级别官员参会。

明年4月，美国将把主席国位置移交给芬兰。为确保其以应对气候变化为重点的北极议程的延续性，今年3月卡内基和平基金会召开“北极领导力：从华盛顿到赫尔辛基”会议，就美国担任轮值主席国期间的优先事项以及芬兰担任轮值主席国期间的北极议程进行了研讨和协调。

此外，北极科学合作也是美国重点关注的议题。在美国的组织下，目前北极理事会围绕科学合作的协定谈判已经基本完成，并有望在近期签署有约束力的《北极科学合作协定》，这将是“美国治下”北极理事会的标志性成果之一，也将成为奥巴马政府政治遗产的一部分。

不过值得注意的是，虽然“美国治下”的北极理事会在推动北极科学合作、北极新兴事务的治理方面发挥了重要作用，但是美国召集的GLACIER大会并不是北极理事会框架下的会议，美国主导成立的海岸警卫队北极论坛也是北极理事会框架之外的一个机构，北极理事会甚至有“被边缘化”的趋势。

走向和影响

“美国治下”的北极理事会秉持的是“有限度的开放”，总体来说对非北极国家和地区持欢迎态度。例如，就近年来新兴的北极地区渔业管理问题，在北极理事会框架下以及在美国的协调下多次召开会议，除了北极国家外，中国、日本、韩国等利益相关国家也多次受邀参与讨论。

自2013年成为北极理事会的正式观察员国以来，中国在北极科学考察和治理体系中发挥着越来越大的影响和作用。目前，中美两国在北极科学考察、北极气候治理、北极渔业管制、北极航运等领域展开了合作。去年5月，首届中美北极社会科学论坛在上海举办，第二届论坛也于今年5月在华盛顿召开。可以说，制度化的论坛在促进理解、凝聚共识、推动中国北极事务话语权建设等方面发挥了颇为重要的作用。极地事务的合作一直是中美战略与经济对话的议题之一，中国应积极推动战略与经济对话后续成果的落实，使北极事务合作成为中美新型大国关系建设中新的增长点。

（作者为中国海洋大学法政学院副教授，上海高校智库、上海市社会科学创新研究基地“国家海洋战略与权益研究基地”兼职研究员）