房地产调控与宏观审慎管理研究

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摘 要：本文从空间维度宏观审慎管理这一角度出发，着重探讨了我国房地产业风险外溢对金融业系统性风险的重要影响。通过深入分析金融业、房地产业和地方融资平台三者之间风险传导的机制和路径，本文认为，当前我国宏观审慎管理的空间维度需要重点关注金融机构共同风险敞口过度集中于房地产业及地方融资平台的风险，并提出我国空间维度宏观审慎管理的相关政策建议：应进一步加强对房地产金融支持的严格监管，重点防控房地产信贷的集中度风险；同时，需深入推进地方政府投融资平台贷款的风险防控，不断弱化投融资平台与金融体系之间的风险关联度。

关键词：宏观审慎管理；空间维度；房地产贷款；地方融资平台；风险外溢

Abstract：In this paper we focus on the cross-sectional dimension of macro-prudential management. Particularly，we study the risk spillover effects between the real estate sector and the financial sector in China，and the risk transfer mechanism and path among the financial sector，the real estate sector and the local financing platform. Then we give some suggestions for the cross-sectional dimension of macro-prudential management in China: first，take a stricter supervision of the real estate finance，focusing on the credit concentration risk；second，weaken the risk connection between the local financing platform and the financial system，and control the credit risk of local financing platform carefully.

Key Words：macro-prudential management，cross-sectional dimension，real estate credit，local financing platform， risk spillover

中图分类号：F832.4 文献标识码：A 文章编号：1674-2265（2012）03-0034-06

一、引言

宏观审慎管理的空间维度主要关注的是在某个给定的时间点上，由于金融机构之间共同的风险敞口以及资产的深度关联而形成的系统性风险隐患。目前，国外研究关注的重点有两个方面：一是所谓“大而不能倒”的系统重要性金融机构；二是以结构性投资机构①（SIVs）为代表，游离于金融监管之外的“影子银行”体系。对于我国金融体系而言，这两个问题都或多或少存在，但并不突出。首先，工、农、中、建、交等系统重要性金融机构经过不良贷款的剥离和股份制改革后，资产质量和抗风险能力大幅提升，在经营机制上也更趋稳健。其次，我国直接融资市场发展相对滞后，资产证券化等跨市场、交叉性金融工具尚处于探索阶段。尽管也有学者将担保公司、私募基金等非银行金融机构，以及民间金融掮客、地下钱庄等融资性组织等归入中国的“影子银行”，但是，总体来看，这些机构规模较小，与正规金融机构的联系还不十分密切，一旦出现问题只会造成局部性风险，尚不足以产生系统性风险。

就当前的实际情况来看，我国空间维度宏观审慎管理需要重点关注金融机构共同风险敞口过度集中于房地产行业和地方融资平台的风险。据统计，截至2011年6月末，全国房地产贷款余额10.26万亿元，占同期人民币贷款余额（51.4万亿元）的约20%；另据银监会统计，截至2010年6月，全国地方性投融资平台贷款高达7.66万亿元，占同期人民币贷款余额（44.6万亿元）的约17%。中国银监会原主席刘明康在2011年银监会第三次经济金融形势通报分析会上指出，各银行业金融机构要加强对地方融资平台贷款和房地产信贷的风险防控。经济学家巴曙松在2011年8月份召开的第五届中国银行家高峰论坛上也指出，中国银行业面临的系统性风险更多地集中在地方融资平台和房地产市场中。在本文中，我们将结合房地产、地方融资平台的信贷风险现状，兼顾理论与实证，深入分析金融业、房地产行业和地方融资平台三者之间风险传导的机制和路径，并最终给出我国空间维度宏观审慎管理机制构建的相关政策建议，希望为完善我国宏观审慎管理机制提供一些参考。

二、房地产贷款、地方融资平台与系统性风险的潜在传导机制

近年来，随着我国市场化改革的推进和城市化进程的加快，我国房地产行业呈现出高速发展的态势，已经成为拉动我国经济增长的支柱性产业。然而，在肯定房地产行业积极作用的同时，我们也必须清醒地认识到，我国的房地产行业发展过热，房地产信贷规模过度扩张，金融体系在支撑房地产行业迅速发展的同时也积聚了大量来自房地产信贷的风险。一旦房地产行业出现剧烈波动，将对银行信贷安全构成威胁，严重影响金融体系的稳定性。除了房地产行业之外，在银行信贷过度投放的主体中，地方政府投融资平台也须重点关注。自2008年底以来，地方融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势。而在地方政府投融资平台的融资结构中，银行信贷所占的比重较大。由于地方政府主要依靠土地收入等来偿还这些地方融资平台的负债，因此房地产行业的波动，直接关系到地方政府清偿债务的能力，从而进一步影响银行信贷的安全性。

（一）房地产信贷风险现状

当前，我国的房地产信贷主要由两部分组成，即房地产开发贷款和个人购房贷款。近几年，随着房地产行业的迅猛发展，我国的房地产开发投资增速大幅提高，大量资金纷纷涌向房地产行业。在这样的宏观环境下，我国的房地产信贷迅速扩张，各个商业银行都将房地产贷款作为一个重要的经营领域。图1综合反映了房地产信贷增速与金融机构贷款余额增速以及名义GDP增速之间的对比结果。可以看出，房地产信贷增速的平均水平，要远高于金融机构贷款余额增速和名义GDP增速的平均水平（均值分别为17.69%和16.38%），这在一定程度上反映出，近几年我国房地产信贷增速已经超出了合理的范围，房地产信贷规模存在过度扩张的现象。从金融机构贷款余额中房地产信贷所占的比重来看（见图2），我国金融机构在房地产行业的信贷投放比重不断上升，到2010年末已高达19.51%，比2004年末上升了6个百分点左右。2010年我国金融机构新增贷款7.95万亿，其中商业性房地产贷款新增2.02万亿，所占比重为25%。

除了导致行业集中度风险外，我国的房地产信贷在具体的投放过程中，还存在着多个方面的集中度风险。首先，房地产信贷投放具有明显的区域集征。由于房地产的开发投资容易受到地理环境、经济水平等因素的制约，因此不同地区的房地产行业发展水平有所不同。我国的房地产行业具有明显的板块特征，房地产贷款主要投向珠江三角洲、长江三角洲和环渤海湾三大板块地区。从2010年末我国各省（直辖市）房地产贷款余额分布来看，排名前五的省（直辖市）均来自上述三大板快（见表1），而且这五个省（直辖市）的房地产贷款余额之和占全国房地产贷款总量的57.1%。进一步，从地域划分来看（见图3），涵盖三大板块的我国东部地区吸收了大部分的房地产贷款，贷款余额占全国总量的比重高达71%。房地产贷款在区域上的集中投放，容易造成局部地区房地产行业的过度投资，导致房地产泡沫膨胀。而且，一旦风险爆发，房地产行业区域集中的特点容易造成风险的迅速蔓延和扩散，对房地产贷款的安全性极为不利。其次，在房地产信贷投放的结构上，个人购房贷款的比重不断上升。到2010年末，我国购房贷款占房地产贷款的比重已高达66.43%。购房贷款具有还款期限长、受经济波动影响大等特点，具有很强的不确定性。而且，近几年我国的住房消费中很大一部分是投资性的购房行为。一旦经济下行，房价大幅下跌，金融机构将面临着个人购房贷款违约行为集中爆发的风险。最后，在信贷投放对象的选择上，房地产信贷存在着客户授信集中的趋势。各商业银行在房地产信贷盈利和控险的双重压力下，纷纷将贷款投向房地产行业中的优质企业和优质项目。一些全国性的大型房地产企业，以及各省综合排名靠前的房地产企业成为各商业银行贷款营销的重点目标，客户授信集中度风险日益显现。

（二）地方融资平台贷款风险状况

近几年来，随着各项改革力度不断加大，以及在经济建设中的投入不断增加，地方政府财政支出的增长速度远远超过了财政收入的增速，地方政府债务问题逐渐显现。特别是在金融危机之后，为了加大投资，以促进经济复苏，各级政府纷纷通过成立投融资平台来满足融资需求，地方政府负债规模更是急剧膨胀。中央银行在《2011年中国金融稳定报告》别指出，地方政府隐性负债问题不容忽视，地方融资平台风险值得关注。

作为地方政府债务形成中最重要的主体，地方政府投融资平台的数量和融资规模十分庞大。据审计署对地方政府债务的审计结果，至2010年底，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家，其中县级平台约占72%，有3个省级、29个市级、44个县级政府设立的融资平台公司多达10家以上。地方政府投融资平台的资金来源与银行信贷密切相关。一方面，投融资平台自身的融资渠道比较单一，主要通过抵押、政府担保等方式从银行获取信贷；另一方面，在银行看来，投融资平台贷款具有融资规模大、政府财力作支撑、收益稳定性高等特点，是信贷营销的理想目标，因此盲目地加大对投融资平台的信贷投放，缺乏风险意识。来自银监会的统计数据显示，截至2010年11月全国地方融资平台贷款约9.1万亿，占全部人民币贷款的比重为19.16%。地方融资平台贷款的大幅增长及其比重的不断上升，在一定程度上加剧了银行业共同风险敞口过度集中的风险，使得地方融资平台的风险被大量地转嫁到金融体系中，对金融体系的稳定性构成严重威胁。

随着地方政府和地方政府投融资平台债务的不断积累，地方财政的偿还压力也日益增大。巨额的负债使地方政府负担着沉重的利息压力；同时，自2011年开始，大量的地方政府债务将进入偿还期，地方政府在未来5年内的年均还款额将在1万亿元以上。然而，面对如此严峻的债务偿还形势，地方政府的还款能力却仍扑朔迷离。地方融资平台经营项目的低收益性，以及地方财政收入的不确定性，在一定程度上制约了地方政府的清偿能力，使得地方政府负债面临着严重的违约风险。一方面，地方政府投融资平台经营的项目普遍具有投资规模大、开发周期长、公益性强、盈利能力低的特点，因此很难通过项目收益直接偿还平台贷款，部分或者全部需要依靠地方政府的财力来偿还。另一方面，地方政府财政收入存在着过度依赖土地出让收入的现象。随着未来经济周期的波动，土地出让收益的稳定性和持续性势必会受到影响，这将大大增加地方财政收入的不确定性。特别是在当前国家收紧土地供应闸门的政策下，地方政府土地出让的预期收入不能实现，地方政府投融资平台贷款的违约风险将进一步上升。

（三）房地产贷款、地方融资平台与系统性风险的潜在传导机制

从上述房地产信贷以及地方融资平台贷款风险状况的分析中不难看出，我国的金融体系（尤其是银行业）与房地产行业以及地方融资平台之间已有着很深的关联性。各主要金融机构都通过大比重的信贷投放，深度参与到房地产行业以及地方融资平台债务之中，并逐渐形成以房地产行业、地方融资平台为中心的复杂的信贷网络结构（见图3）。金融机构之间通过银行间市场相互关联，并且共同风险敞口过度集中于房地产行业、地方融资平台两个中心点。

进一步，作为该信贷网络结构的两个中心，地方融资平台的运作与房地产行业息息相关，地方融资平台贷款能否及时清偿在一定程度上取决于房地产行业能否持续快速地发展。地方政府投融资平台贷款中很大一部分为土地储备贷款。地方政府作为土地储备的主导者，其目的是希望通过土地储备，提升土地的出让价值来提高土地收益，为城市建设提供强大的资金支持。此外，土地出让收益也是包括土地储备贷款在内的所有地方政府投融资平台贷款的主要还款来源。依据国家审计署的审计结果，到2010年底，地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为2.55万亿，占所有负有偿还责任债务余额的38.0%。因此，土地出让价格的波动直接影响着地方政府的土地出让收益，以及清偿投融资平台贷款的能力。而从另一层面来看，土地价值的波动又与房地产经济的波动相关联。房地产行业的持续快速发展是土地价值得以维持并且不断提升的重要保障。一旦房地产行业进入低迷时期，土地需求锐减，势必会影响到土地价值，导致土地出让价格的大幅回落。因此，地方政府往往在推动房地产业的快速发展中扮演着重要的角色，希望通过推高房地产价格来实现储备土地的升值，从而获得巨额的土地收益。反过来，土地价格的提高，将进一步推动房地产价格的上涨，滋生并加剧房地产泡沫。正是这种地方政府“土地财政”与房地产价格之间相互推动、相互捆绑的关系，使得地方融资平台贷款的风险状况与房地产行业密切相关，房地产行业的波动将对地方融资平台贷款的安全性构成威胁。

因此，房地产经济的波动将直接影响我国当前信贷网络结构中的两个中心主体――房地产行业和地方融资平台――的贷款质量，进而影响我国金融体系的稳定性。在房地产经济上行时，随着市场信心的增长以及投资规模的扩大，房地产信贷需求不断扩张。由于房地产抵押价值的上升以及信贷风险的下降，各金融机构也都将房地产贷款作为优质贷款进行重点投放，房地产信贷比重不断上升。与此同时，房价的上涨推动土地价格的上升，促使地方政府不断通过地方融资平台，利用土地出让收益获得资金，来支持城市建设。地方投融资平台的数量和融资规模不断膨胀。反过来，房地产信贷以及地方融资平台贷款的过度投放，进一步拉动了房地产价格的上涨，造成房地产行业的过热发展。随着金融体系参与房地产经济的不断深入，金融机构的共同风险敞口过于集中，逐渐形成如图3所示的信贷网络结构，房地产行业和地方融资平台作为信贷网络结构中具有系统重要性的两个主体，其风险状况一旦恶化，将对各金融机构产生风险溢出效应。金融体系的系统性风险隐患逐步形成（图4左半部分）。然而，房地产经济很容易受到宏观经济波动、国家宏观调控政策等因素的影响。当宏观经济下行或者政策因素对房地产经济不利时，房地产需求会发生变化，市场预期和信心将出现波动，房地产经济面临着逆转的危险。一旦房地产经济进入下行期，市场需求的锐减将导致房地产价格的大幅回落，房地产抵押品价值大幅缩水，房地产信贷和地方融资平台贷款的违约率迅速上升。又由于共同风险敞口过度集中于房地产及地方融资平台贷款，各金融机构将受到不同程度的冲击，资产质量严重下滑，资产总值大幅受损。更可怕的是，如果所有的金融机构都设法掩盖自己的风险暴露，形成“拥挤交易”，则问题资产的流动性和融资流动性将会面临断裂的风险，金融市场将出现流动性严重不足的局面，整个金融体系面临崩溃，并极有可能爆发系统性风险（图4右半部分）。

综上所述，通过对我国房地产经济波动与系统性风险之间传导机制的分析可以看出，当前我国空间维度宏观审慎管理机制构建的关键点在于如何对金融体系的共同风险暴露加强监管，即如何设计有效的政策工具，对具有系统重要性的信贷主体――房地产行业及地方融资平台――的贷款投放实施更加严格的监管，以防范和化解可能因房地产经济波动而引发的系统性风险。

三、我国空间维度宏观审慎管理的政策建议

近年来，为了保持房地产市场的持续健康发展，我国政府出台了多种政策措施，希望通过加强房地产的宏观调控来防范房地产经济波动的潜在风险。在信贷政策方面，运用了贷款价值比（LTV）、最低资本金比例等措施来进行信贷调控，但是缺乏整体性和连续性，尤其是对金融机构的共同风险敞口缺乏有效的审慎监管。结合房地产信贷和地方融资平台贷款的风险现状，我们给出如下政策建议。

（一）进一步加强对房地产金融支持的严格监管，重点防控房地产信贷的集中度风险

由房地产信贷规模膨胀导致的金融机构共同风险敞口过度集中俨然成为我国当前空间维度系统性风险防范的首要目标。在已有金融监管措施的基础上，我们认为，我国金融当局应该从以下四个方面进一步强化对房地产金融支持的宏观审慎管理：

1. 建立和完善房地产信贷的审慎监测指标体系，合理评估房地产信贷风险，并构建我国房地产信贷风险的预警机制。拥有完备的信贷监测体系，是有效防控房地产信贷风险的根本前提。房地产信贷监测指标的选择，应遵循完备性、可行性、前瞻性等原则，并考虑信贷指标与宏观经济指标相结合；在监测过程中，注重总体监测与区域监测并举，多层次全方位地掌握房地产信贷的变化情况。在此基础上，采用科学的工具和方法，有效识别和评估房地产信贷面临的各种风险。目前，我国金融监管部门主要通过压力测试来评估房地产信贷的风险状况。在不断改进的过程中，测试风险因素更加全面，测试内容更加广泛，且更加关注测试过程的科学严谨。然而，压力测试中的情景假设仅仅是对未来某种极端情况的假定，并不是对宏观因素变化趋势的预测。因此，我国金融当局应积极构建有效的房地产信贷风险预警机制，充分利用房地产信贷监测数据来判断未来风险的发展趋势，根据预警结果合理制定并实施抵御风险的各种应急方案和行动计划。

2. 依据房地产信贷风险现状及房地产价格的走势，及时、动态地调整贷款价值比（LTV）。LTV是一个非常重要的参数，往往在确定贷款总额及控制信贷风险中发挥着关键作用。较高的LTV会助长房地产信贷的扩张，进一步加剧房地产泡沫的膨胀。在准确判断房地产信贷风险变化趋势的前提下，通过动态地、具有前瞻性地调整LTV，能够有效地抑制信贷规模的膨胀，促进房地产市场平稳健康地发展。目前我国已重视对LTV的监管和调整，在此基础上，应进一步完善LTV的调整机制，提高LTV调整的科学性、灵活性和前瞻性。根据房地产价格变动及房地产信贷增长的形势，及时调整LTV上限，对具有投资、投机性质的房地产贷款制定更为严格的LTV上限。

3. 动态调整房地产贷款对总贷款的比率以及区域房地产贷款比重的上限，并依据金融机构的运营状况及抗风险水平，有差别地实行房地产贷款比重上限。在房地产信贷敞口增长过快、金融机构风险敞口趋于集中的形势下，应及时设置合理的房地产贷款比重上限，直接调控房地产贷款的增速，有效地防范房地产贷款集中度风险。在具体实施过程中，应注重从整体、区域和个体三个层面出发，有差别地进行调整。在控制总量的基础上，根据不同区域房地产贷款的风险状况以及金融机构的运营质量来确定各层面房地产贷款比重的上限。

4. 严格执行差别化的房地产开发贷款及住房贷款政策，降低房地产投资的杠杆效应。严格控制房地产开发贷款的发放。根据资质、信用、资本金充足率等条件，对房地产开发商进行评级分类，通过保守估计和较为稳妥的审慎做法来动态确定各级开发商的贷款成数，以控制信贷风险，严防大额授信集中度风险，并在把握风险收益的基础上，合理满足中小户型、中低价位房地产开发及保障性安居工程建设的贷款需求。在住房贷款方面，对于不同性质的购房贷款，实施不同的资本要求及利率浮动机制，并对分期付款期限进行动态调整。严格要求商业银行对非自住商品房实施较高的首付比例和更加严格的利率风险定价，并适当缩短分期付款期限。通过运用上述差别化的房地产贷款政策，能够在满足合理需求的基础上，有效地抑制房地产贷款冲动，降低房地产投资的杠杆效应。

（二）深入推进地方政府投融资平台贷款的风险防控，不断弱化投融资平台与金融体系之间的风险关联度

地方政府投融资平台贷款的风险防控是我国空间维度系统性风险防范的另一紧迫任务，也是我国金融当局空间维度宏观审慎管理必须面对的重要内容。在对地方政府投融资平台贷款进行清理、规范的基础上，需要进一步强化宏观审慎管理，以促进金融业的审慎经营，并推动投融资平台主体的规范和可持续运营。

1. 尽快建立地方政府投融资平台贷款的数据库及风险监测指标体系，提高平台贷款的透明度，在此基础上，加快构建平台贷款风险的早期预警机制。地方融资平台贷款数据库的建立，一方面有利于金融当局准确地掌握平台贷款的规模和质量，为贷款风险的监测和分析提供数据支持；另一方面，也有利于银行等信贷部门更好地掌握各个投融资平台贷款的基本状况，准确把握投融资平台跨银行的资金流向，从而有效控制平台授信额度，避免多头授信和过度融资的问题。进一步，为了切实有效地防范地方融资平台贷款风险，实时掌握风险动态，应当根据我国地方融资平台运行的现状，建立一套相对完备的监控指标体系，准确地反映地方融资平台的风险程度和未来发展变化趋势，切实打造地方融资平台风险的预警系统。依据预警结果，制定相应的风险防范措施，利用前瞻性拨备的思想，提前做好拨备计提增减的准备。

2. 适时调整平台贷款占贷款总额的比重，以及储备土地、资产收费权等抵（质）押资产的贷款价值比（LTV）等指标，强化对地方融资平台金融杠杆的动态调控。依据投融资平台贷款风险预警的结果，合理地调整平台贷款占贷款总额的比重，控制平台贷款的增速。进一步，在控制授信总量的前提下，依据不同区域的经济发展状况，合理地分配授信比例。此外，抵押资产的贷款价值比具有较好的可控可测性质，是地方融资平台金融杠杆调控的有效手段。尤其是储备土地的贷款价值比，通过降低该比重的上限，不仅能够有效地抑制地方政府投融资平台的贷款需求，而且有助于减轻地方融资平台对土地金融、土地财政的高度依赖，缓解周期性风险。

3. 建立地方政府投融资平台评估分类体系，实行差别化的平台信贷政策。建立对政府融资平台的外部信用评级制度，不仅考察融资平台自身的财务指标，还应重点评估主管政府部门的信誉以及财政实力，将当地GDP规模、财政收支结余情况、财政负债情况、预计经济增长速度等因素一并纳入评价体系。根据不同的信用等级，实行差别化的平台信贷政策。对信用等级较高、偿债能力稳定的地方融资平台，设置宽松的授信总量、还款期限、最低资本金比例、资产负债率等指标；相反，对于信用等级较低、还款来源不明确的地方融资平台，实行严格的信贷政策，并禁止新增贷款的发放。在此基础上，可以依据平台项目的盈利性、投资回收期限等指标，进一步细化差别化的信贷支持政策，强化对平台项目贷款的风险控制。

注：

①结构性投资机构主要指，通过销售商业票据筹资，投资于MBS、CDO等长期债券，套取长短期利差的金融机构。

参考文献：

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