秦皇岛市出口加工区整合优化初探
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摘 要：该文通过调查研究，对秦皇岛出口加工区的现状和存在问题进行了分析，认为产业目标定位不准、政府部门扶持力度不强是其发展缓慢的根本原因，提出了对其整合优化的若干建议。
关键词：出口加工区；整合优化；秦皇岛
中图分类号 F752.5 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2017）08-0001-03
Abstract：Based on the investigation，the current situation of Qinhuangdao export processing zone and the existing problems are analyzed. This paper states that inaccurate industry target position and weak government support are the fundamental causes of slow development. And the optimization of the integration of several suggestions are put forward.
Key words：Export processing zone；Integration and optimization；Qinhuangdao
自2003年封关运营以来，秦皇岛出口加工区经过短暂快速发展之后，遇到了发展瓶颈，即部分土地闲置，利用率低下。为此2015年海关总署致函河北省人民政府，要求秦皇岛出口加工区限期整改。秦皇岛人民政府对出口加工区整改工作十分重视，相关部门也相继提出了三套整改方案：一是在规划面积不变的情况下，置换土地位置设立秦皇岛出口加工区B区，即一分为二；二是在规划面积不变的情况下，置换土地位置将秦皇岛出口加工区一分为三；三是在上述一分为二基础上享受自由贸易区待遇。上述三个方案通过不同途径与海关总署进行了沟通与协调，但均未获得认可。海关总署认为，秦皇岛的主要精力应是把现有秦皇岛出口加工区做大做强，然后才能考虑B区、C区设立问题。笔者认为，把秦皇岛出口加工区做大做强，实质上是一个整合优化问题，本文就这一问题进行了初步探讨，并提出了相关建议，供有关部门参考。
1 秦皇岛出口加工区的现状
秦皇岛出口加工区是2002年经国务院批准设立的海关特殊监管区域，批准规划总面积2.5km2，计划分两期开发，其中一期面积0.67km2，二期面积1.83km2。截至2016年底，二期面积超过5年未申请海关总署验收，即二期1.83km2面积仍处于闲置状态。
秦皇岛出口加工区自2003年9月封关运营以来，经过短暂快速发展以后，发展平缓，效益不高。截至2015年10月，区内共有企业16家，其中生产型企业9家，保税物流企业7家。这与全国平均每个出口加工区引进企业30家相比，入驻企业明显偏少；区内企业累计实现进出口总值35 561.8万美元，年均进出口值不足3 000万美元。2014年1―10月，进出口值约为0.3亿美元，同比下降13.5%，在全国同类49年区域中排名第47位。
2 秦皇岛出口加工区发展缓慢的根本原因
秦皇岛出口加工区发展缓慢的原因多种多样，人们可以从不同角度去考量：从地理位置角度看，秦皇岛出口加工区地处河北与辽宁交界处，地理位置比较偏僻，食宿、医疗、金融等生活服务性配套设施相对滞后，导致进区企业用工成本和物流成本偏高，影响着企业入驻积极性，影响着加工区的发展。从企业数量和规模看，区内缺少出口规模大、科技含量高、带动作用强的龙头企业，尚未建立以龙头企业为核心、多个企业配套合作的集群基地和运作体系，大部分原材料都需要从省外进口，少部分仍依赖国外进口，导致加工区辐射功能不强，发展后劲不足。从产业产品结构看，秦皇岛出口加工区产业主要涉及服装、包装材料和汽车零件，特色不明显，且互不相属，难以发挥关联效应和集群效应，从产品结构来看，产品主要是西服、高统袜、钢丝绳、金属包装箱、汽车镜等，属于劳动密集型的低端产品，附加值不高，企业主要承担加工制造环节，贴牌加工，科技含量不高，属于家庭作坊式的加工贸易，内生动力不足。
上述从不同侧面反映了秦皇岛出口加工区存在的问题，但这并不是其发展缓慢的根本原因。笔者通过调查研究仔细分析认为秦皇岛出口加工区发展缓慢的根本原因有两个：一是产业目标定位不准，二是政府部门扶持力度不强。
2.1 秦皇岛出口加工区产业目标定位不准 改革开放以来，我国加工贸易从无到有，从弱到强，逐步形成两种基本模式，即散养和圈养（散养是指企业在海关特殊监管区域以外从事加工贸易；圈养则是指在该区域内从事加工贸易。）两种模式各有利弊，一般认为圈养模式更适合从事信息技术（IT）a业和配额管理产业。海关总署一项统计资料显示，全国各类海关特殊监管区域内的产业90%以上都是IT产业，是因为区内区外加工贸易政策不同：在散养模式下，进口料件免税，制成品内销其按料件价格征收关税和代征税；在圈养模式下，进口料件免税（保税），制成品内销按该制成品价格征收关税和代征税。根据WTO信息技术产品协议，信息技术产品享受零关税待遇，即在圈养模式下，该类产品（如手机、笔记本电脑）内销免征关税；而在散养模式下，该类产品内销时则不能享受零关税待遇，而是按其料件估价征税。
此外，在圈养模式下，也适合进口关税配额产品进口加工，原因是区内不实行配额管理，而在散养模式下，则实行配额管理。例如，进口玉米，在圈养模式下免征进口关税；在散养模式下，企业如无配额，进口玉米则要征收65%的进口关税[1]。综上，出口加工区产业定位可以有两种选择：一是IT产业，一是关税配额管理商品。根据上述两个标准来观察秦皇岛出口加工区，不难看出其定位是不准确的。秦皇岛出口加工区入驻产业既不是IT产品也不是关税配额管理产品，而是传统轻工产业，这一定位使出口加工区失去了内生动力和发展潜力，这是其发展缓慢的根本原因之一。
2.2 政府部门扶持力度不强 我国海关特殊监管区域有多种类型，如保税区、保税港区、出口加工区、综合保税区、跨境工业园区等。我国自1990年批准设立第一个保税区以来，经过不断探索，海关特殊监管区域获得了较快发展，对外贸和经济增长起到了巨大拉动作用。实践证明，凡是海关特殊监管区域发展比较好的地区，都与当地政府大力推动与政策扶持有重大关系，河南的跨境工业园区和重庆综合保税区的快速发展就是两个明显的例子。一项出口加工区准实验的证据表明：一个城市出口加工区的出口鼓励政策使得受扶持行业内企业的出口额显著提高约11%[1]。另一项统计资料显示，加工贸易每进出口3.4元，即可拉动当地配套生产和服务业1元的GDP。
改革开放以来，秦皇岛市主要行政官员交替频繁，对外向型经济的认识和重视成度很难到位，秦皇岛无论哪个“五年规划”，很少有“加工贸易”“出口加工区”的字眼，更谈不上大力推动和扶持，这也是秦皇岛出口加工区发展缓慢的根本原因之一。此外，根据出口加工区政策，区内企业免征增值税和消费税，仅缴纳厂房租金和绝对值极少的企业所得税，对地方税收贡献较小，加之落户的企业规模和数量少，经济实力较弱，对地方经济拉动作用不明显，导致地方政府关注度下降，招商引资的热情不高，在很大程度上也影响了秦皇岛加工区的发展。
3.1 明确产业定位 产业定位是否准确关系到一个经济区域的生存与发展，它不仅是一个理论问题也是一个实践问题。秦皇岛出口加工区布局杂乱，缺乏特色，产业间关联度小等问题都与产业定位不准有关。因此，明确定位对秦皇岛市出口加工区整合优化有着重要意义。
区域经济定位，通常要考虑资源禀赋、区位优势、产业基础和区域分工诸多因素，就秦皇岛出口加工区而言，其产业定位应重点考虑以下三大优势：一是旅游资源优势；二是康养产业优势（2016年国家批准北戴河为国家首个生命健康产业创新示范区。）；三是港口优势。在此基础上，针对出口加工区的特点，找准秦皇岛出口加工区的产业定位。
随着国际经济环境的变化和我国产业结构的调整，出口加工区优惠政策的比较优势在逐渐弱化，但出口加工区的明显特点是区外加工贸易无法替代的。这一特点就是它适宜从事IT产业和关税配额管理产品的加工、制造，因此，秦皇岛出口加工区产业定位应在这两大产业中进行选择。IT产品主要包括计算机、电讯产品、半导体及其生产设备、科学仪器和其他产品。我国关税配额管理产品主要有小麦、玉米、稻谷和大米、糖、棉花和化肥。经过研究比较，笔者认为，秦皇岛出口加工区产业定位似应在配额管理商品中寻找出路。具体而言，建议把玉米等农产品深加工产业作为秦皇岛出口加工区的主导产业。其原因如下：一是进口玉米与国产玉米相比在价格上有明显优势，且这一优势将长期存在。二是我市港口优势为进口玉米远洋运输提供便利。三是玉米深加工产品可与我市康养产业和旅游产业对接，即与“医、药、养、健、游”对接，有利于延长产业链，形成产业集群，充分发挥出口加工区辐射功能。同时周边农特产品资源丰富亦可为出口加工区所利用。
3.2 搞好顶层设计 秦皇岛出口加工区明确定位后，首先要搞好顶层设计。在这方面，重庆的基本经验可以借鉴：一是产业链垂直整合，降低进项物流成本。传统加工贸易以“水平分工”为主、“两头在外、大进大出”，整机装配在国内，原材料、零部件大部分在海外，这必然导致内陆地区进项物流成本极高。为此，重庆将加工贸易变为“一头在内、一头在外”的模式，打造内陆加工贸易基地。通过集群招商，引进6家代工巨头和700多家零部件企业，形成整机+零部件配套，就近生产、组装，经过短短两年时间，零部件本地配套率已达50%，未来两年内可望达到80%。这就从根本上解决了进项物流链条过长、进项物流成本过高的问题。二是形成口岸功能，降低出口物流成本[2]：过去内陆出口要先运到沿海口岸，再通过海运运往全球，不但运输周期长、风险高，而且物流成本高。为解决出口物流问题，重庆做了三方面努力，即增辟航空物流通道；开通“渝新欧”国际铁路大通道；三是开通渝沪江海联运、渝深铁海联运。
重庆上述经验本质在于科学产业定位和顶层设计，即产业定位为笔记本电脑，并对产业链和物流链进行了精心设计。对秦皇岛而言，如果将玉米加工作为秦皇岛出口加工区产业定位，那么，在顶层设计时需要把“两个市场两种资源”予以充分考虑，并在秦皇岛出口加工区建立玉米初级产品、中间产品和最终产品的工业园区，尽而形成主导产品及其上下游产品联动的聚集群和物流聚集群。
顶层设计搞好以后，要依据产业定位，开展产业招商。招商引资工作要严格按照产业定位进行，以玉米加工产业为依托，发挥比较优势，围绕玉米产业的主导产品及其上下游产品进行招商，占领微笑曲线高端，延长产业链。
要加大对品牌商、渠道商的招商引资力度，带动产业链发展。实践证明，重大项目、重点企业对当地上下游产业链的延伸、配套企业的发展、产业结构的调整以及发展方式的转变具有明显的拉动作用。而重大项目中，品牌的背后蕴含的是先进的技术、工艺、设计甚至创意等核心内容，积聚的是一批知识产权。知名品牌商的引进能同时带动代工商、配套商的引进和发展，较快地占领国际市场，并且具有稳定性好、产业链全、发展优势明显的特点，在“招商选资”中应进一步加大对品牌商的引进和支持发展力度。
3.3 加强政策扶持力度，争取改革试点
3.3.1 加大政策扶持力度 秦皇岛出口加工区整合优化上台阶，离不开市政府的大力推动和政策支持。具体建议如下：一是市政府成立出口加工区整改工作组，研究海关特殊监管区域的相关政策，提炼各地成功做法，谋篇布局，制定发展规划。二是对招商引资有重大贡献的人员予以重奖；三是发挥财政资金引导作用，积极争取家、省专项资金重点支持主导产品入驻；四是落实国家奖励政策，对出口企业给予奖励；五是鼓励区内企业与区外市内企业的配套合作。六是充分利用中国海关管理干部学院平台，加强与海关总署及各地海关的联络。
3.3.2 争取改革试点 历史表明，凡是能够争取加工贸易改革试点工作的地方，一般都能大大促进当地经济的发展，如河南开展的跨境电子商务实验，都大大推动了当地园区的发展。
近年来，出口加工区业务范围不断扩展，由原来仅限于保税加工，扩展为加工、保税物流、维修、研发等多种功能园区。这些功能背后隐藏着巨大经济利益，但这些功能并不全部适用每个出口加工区。这就是说，有些功能秦皇岛出口加工区还不适用，建议市政府与有关部门进行沟通，争取试点。一是争取在区内开展维修检测业务。目前哈电集团（秦皇岛）重型装备有限公司已向海关咨询在出口加工区开展保税维修业务。二是争取海关总署等有关部委批准开展区内企业与区外企业的委内加工业务，使企业能更为灵活地组织生产。三是争取开展赋予海关特殊监管区域企业增值税一般纳税人资格试点，盘活秦皇岛出口加工区现有生产企业。
参考文献
[1]陈钊，熊瑞祥.比较优势与产业政策效果[J].管理世界，2015（8）.
[2]黄奇帆.努力促进重庆加工贸易大发展[N].重庆日报，2012-08-17：003. （责编：张长青）