地方国库现金管理模式探讨与改革问题研究
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摘要：随着社会经济的快速发展，地方各级国库现金呈大幅增长的势头，国库现金高位积聚，为国库现金管理创造了空间、提供了可能。本文拟从地方国库库存的变化规律出发，就开展地方国库现金管理的条件、时机及现实需要进行剖析，指出地方国库现金管理面临的难点与问题，探讨对地方国库现金管理的运作构想。
关键字：现金管理；地方国库；模式；研究
一、开展地方国库现金管理的必要性和可行性
（一）加强国库现金管理，既是一种国际趋势，也是国内经济形势发展和财政国库管理制度改革的需要
财政资金作为社会公共资金，应在确保其资金安全的原则下，通过采取市场化操作方式来实施国库现金管理，在保留最低国库存款余额以备支付的前提下，对国库现金余额进行市场化余缺调整，实现其保值增值。加强国库现金管理，对国库资金余额进行投资，使其保值增值是一种国际趋势。近年来，发达市场经济国家都在进行积极的国库现金管理，已形成了一套比较系统的国库现金管理体制。我国国库现金管理工作起步较晚，2006年12月进行了首笔金额200亿元的中央国库现金管理商业银行定期存款操作。在地方国库现金管理上，目前尚处于研究和探索阶段，地方国库对国库资金管理普遍沿用传统的管理模式，注重收入任务的完成和支出分配，而忽视资金运行过程中的保值增值，库底资金收益主要来源于国库存款的单位活期利息，资金收益率和使用效益都很低。因此，开展地方国库现金管理是财政国库管理体制改革的需要，也是有效进行国库现金管理的现实选择。
（二）地方国库库存的稳步攀升，加快了地方国库现金管理研究的迫切性
以山西省分库为例：近几年来，随着山西省经济的快速发展，全省财政收入大幅增长，财政收入的大幅增长也带动了国库库存稳步攀升，省分库库存自2004年以来一直保持着二位数的增长。从下图可以看出，2009—2012年，全省财政总收入分别为1537亿元、1810亿元、2260亿元、2650亿元，各年末国库库存余额分别达到341亿元、416亿元、527亿元、841亿元。
再以山西省分库辖区运城市中心支库为例：近年来，运城市财政状况较好，国库库存持续快速增长，国库现金常年保持在较高水平。从统计数字看，2009—2012年，全市财政总收入分别为46.61亿元、55.63亿元、69.79亿元、86.42亿元，国库月均库存余额分别达到8.77亿元、11.1亿元、16.65亿元、27.51亿元，呈现出大幅增长态势，月末库存余额经常处于高位。
从以上数据可以看出，财政收入的快速增长带动了地方各级国库库存的大幅攀升。但越来越高的国库库存也使地方政府、财政和国库部门的压力越来越大。因此，如何更好地利用国库库底资金，科学合理的进行地方国库现金管理操作，使之发挥更大的效益，是目前亟需研究和解决的一个问题。
（三）国库库存的季节性变化，为国库现金管理操作提供了方便
从图二可以明显地看出2007年运城市国库库存的变动特点，即在总体上升的态势下呈现一种“两头低、中间高”的扁担形态，表现为一、四季度低，二、三季度高，特别是九月、十月份达到年度最高峰，最高库存余额是最低的2.4倍。国库库存季节特征明显、规律性强这一特点，是由财政收入的季节性特点和财政支出的时间安排决定的，这为科学合理地实施地方国库现金管理操作提供了方便。
（四）国库信息系统建设取得重大进展为国库现金管理操作提供了支持。
国库会计数据集中系统（TCBS）、国库信息处理系统（TIPS）和国库管理信息系统（TMIS）相关业务模块建设工作稳步推进，目前国库已形成了覆盖全国、自成体系、高效快捷的国库资金汇划体系，国库能在第一时间内掌握国库现金的存量及增减变化情况，为财政部门确定库底资金最佳存量及进行科学有效的国库现金管理操作提供有力的支持。
二、地方国库现金管理模式选择和运作构想
（一）地方国库现金模式及工具选择
地方国库现金管理运作应充分借鉴中央国库现金管理的操作思路，结合地方实际，在确保国库支出需要和国库现金安全的前提下，遵循安全性、流动性和收益性相统一的原则，按照从易到难、从简到繁、稳妥有序地逐步开展。
1. 遵循渐进原则。结合国际实践经验和地方实际，现阶段地方国库现金管理模式应遵循渐进的原则，即以国库资金存放央行、获取利息为主，在保证支付的情况下，尝试性地选择将部分国库现金转存商业银行，严禁在货币市场上短期投资。如条件允许，可在中央和地方国库开设专门的往来账户，由中央国库进行短期投资操作，并按照约定的中央、省、市分成比例进行收益分配。
2. 商业银行协定存款。定期存款可选择资产质量较好、资金实力较强、商业信誉较好的商业银行，并要求其提交等额国债作为抵押，存款的期限和数额可根据国库现金状况和财政收支预测情况确定。由于协定存款期限一般较长，因此这部分资金必须是在国库库款中沉淀最为稳定、时间最长的那部分，但在整体可用资金中应保持较小比例。
3. 短期银行定期存款和短期政府债券。这两种方式是安全性、流动性和收益性原则有机统一的投资工具，应作为国库现金运作的首选投资对象，这部分资金一般应较为稳定，且在一定时期内（不超过1年）保持不变的库存资金，主要选择高于单位活期存款存款利率的操作方式。
4. 发行国库现金债券。这种债券由总库发行，仅在国库系统内部流通，期限、利率可根据银行间同业拆借市场或银行间债券市场确定，地方国库通过国库核算系统进行申购、赎回。此种方式可以说是地方国库现金运作的最佳选择。其优点在于：地方国库现金可以全部集中到总库进行统一运作，直接进入货币市场，既解决了基层现金操作工具匮乏的问题，又确保了国库现金操作与货币政策操作的协调一致，同时避免了地方国库由于专业人员缺乏、风险防范机制欠缺而可能引发的国库资金风险，还满足了地方国库在各时间段上对资金流动性的要求。
（二）地方国库现金运作构想
1. 确定最佳库存资金规模。科学地进行预算收支和库存分析与预测是国库现金管理的基础。首先要根据当年逐月国库现金流量测算第二年的逐月现金流量。以当年各月收支发生额占全年发生额比例为权数，将第二年计划收支数平均分布到各个月份；其次根据测算的现金流量，以当年年底库存为基数，通过收入+库存基数-支出的公式大致测算第二年逐月库存余额；三是根据当年库存变化趋势，科学测算并合理确定最佳库存规模。财政部门在国库账户上保留相对稳定的库存余额，其余资金可全额或部分转存商业银行。
2. 国库现金常规性操作。在管理国库现金操作中，财政部门和国库负责制定运作方案，组织实施和协调相关工作，合理划分财、库在国库现金管理中的责权利。财政部门负责测算资金额度、运作期限等，国库则应着重考虑资金运作的时机。通过商业银行同业竞争，以招投标方式，选择信用好、实力强、服务质量高的商业银行作为库存转存银行，提高资金的安全性。
3. 国库现金进入债券市场进行短期投资。从各个方面分析，地方财政、国库部门都不具备开展国库现金短期投资的能力，国库现金短期投资应严格禁止。中央库在投资品种的选择上应重点考虑投资于债券市场。就安全性而言，国债安全性最高。由于其信用由国家担保，基本上不存在清偿风险，有极高的安全保障；可以通过回购交易来保证债券的流动性，满足各种时间段上对资金流动性的要求；从收益性分析，目前国内金融市场中的债券绝大多数是固定利率债券，所以收益稳定。因此，债券是国库现金管理而最能体现安全性、流动性和收益性三者有机统一的投资工具，应作为国库资金运作的首选投资对象。
三、加强地方国库现金管理的相关措施及建议
（一）深化国库预算管理制度改革，进一步完善财政国库制度体系
一是要切实深化部门预算，增强政府预算的准确性和灵活性，根据区域经济发展规律和变化趋势，综合考虑预算收支在年度内的季节变化，使预算支出规模能够与预算收入增减趋势相配套。从中找到国库库存资金的变化规律，为更好地利用国库资金提供条件；二是加快实施财政国库管理制度改革，尽快将预算外资金纳入国库单一账户，为开展国库现金管理提供更大的操作空间；三是完善国库现金管理制度，尽快出台地方国库现金管理操作的政策措施和具体实施办法，制定《地方国库现金管理办法》、《地方国库现金管理操作规程》。
（二）合理控制国库库存，提高资金使用效率
财政部门应加强对预算收支的分析和研究，制定规范、合理、科学的财政支出制度，尽量做到收支平衡，防止财政资金的闲置。与发达国库相比，我国各级财政财力仍然有限，因此，要按照科学发展观要求，进一步调整和优化财政支出结构，有保有压、有促有控，合理控制国库库存，使库存保持在一个合理的水平，集中财力办大事，提高财政资金使用效率，夯实经济社会发展的基础。
（三）建立国库现金流预测预警机制，提高国库库存资金分析预测的科学性
建立财政收支预测体系，对国库现金存量进行结构性分析，对未来变动趋势进行预测和规划研究，合理安排国库收支，减低国库现金余额和国库现金管理成本，为国库现金管理提供准确信息。今后应当加强对国库资金余额与结构的数据分析以及未来变动趋势的预测和数量化研究，为货币政策和国库现金管理提供决策依据。同时，要以预测分析为基础，积极探索把国库资金数量调控到较均衡状态的手段和方式，加强研究和建立国库现金流预测、预警指标体系，建立操作性强、准确性和自动化水平高的动态分析预测模型。财政和国库部门要加强功能互补和信息共享，运用国库现金流预测预警的分析，科学准确地把握国库现金流的流向和流量，准确预测国库现金流变化情况，提高国库现金操作的准确性。
（四）坚持效益性和控制性相结合的原则，注重国库现金操作与货币政策的协调配合
进行国库现金管理操作，始终要坚持效益性和控制性相结合的原则。一方面，对国库库存资金进行最有效的管理，在保证资金成本最低的同时，使资金能以最快的速度发挥作用；另一方面，要在确保国库现金安全的情况下，对国库现金进行运作。同时，由于财政存款变化对央行基础货币投放具有一定影响，而国库现金管理的目标和出发点都与货币政策存在一定距离，在实际操作中不能仅仅考虑收益的最大化，还必须关注财政与中央银行的配合协调，建立财政部与中央银行在不同时间、不同层面的信息沟通机制，提高决策的准确性。
（五）健全监督约束机制，确保国库现金管理顺利实施
各相关部门要充分发挥职能作用，加强协作配合和信息沟通，强化对国库现金管理的监督制约。财政部门要对国库资金运行全过程进行监控，严格审核预算单位用款计划，对资金拨付进程实施监控，对各种信息进行综合分析，及时发现国库现金管理中存在的问题，并提出解决方案；国库部门要建立国库现金月度报表报送制度，向财政部门就现金运作提出建议，依法进行规范操作，加强对财政收支的监督和最佳库底资金预测；政府部门要监督有关机构是否能够及时审批预算单位的预算安排，各项预算资金是否及时足额到户，为国库现金管理运作提供有力支持。
（六）抓紧研究适合中国国情的国库现金管理模式，促进国库收入持续稳定增长
当前，国库部门应充分发挥在财政国库管理制度改革中的积极作用，认真落实国家财政经济政策，积极参与、主动配合财政等部门研究制定行之有效的国库现金管理模式，发挥在资金管理和公开市场操作等方面的优势，通过建立有效的国库现金管理机制来加速库存资金的周转率，降低资金成本，提高财政资金的使用效益和利用效率，实现其保值与增值的目的，切实履行好经理国库的职责。
参考文献：
[1]徐德华.地方国库现金管理的特殊性及其路径选择.《时代报告》2011年8月
[2]刘建鲁. 我国地方国库现金管理的战略选择.《中国金融》2008年11期