农地整理产业化考究
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农地整理是指在一定区域内,依据土地利用总体规划,通过采取行政、经济、法律和技术手段,对田、水、路、林、村等进行综合整治,调整土地关系,改善土地利用结构和生产、生活条件,以提高耕地质量,增加有效耕地面积,改善农业生产条件和生态环境的行为。
二、我国现行农地整理模式存在的问题
我国农地整理工作,主要采取的是行政推动式的模式。在这种模式下,参与农地整理活动的主体单一,政府或其下属机构(如农地整理中心、造地公司等)控制全部投资、建设和经营管理,直接影响了农地整理融资的进行、农地整理经济收益的分配以及农地整理的可持续发展。
一是农地整理投资融资渠道单一。目前我国农地整理的资金来源主要是政府拨款,融资渠道单一,因此资金也非常有限。
二是农地整理效率低下。行政推动式的农地整理模式会造成政府或土地行政管理部门垄断控制农地整理项目全过程,不利于形成公平、有效竞争的农地整理市场。一些农地整理公司,依赖政府的庇护,通过争取和占用更多的国家资源,成为大而全的、垄断性的公司,但往往专业化水平很低。加之缺少市场的评判和监督约束,极有可能造成对资金的低效利用。
三是农地整理追求“形象工程”。我国的农地整理整体上还处于起步阶段,大多数农地整理的目标仍然是扩大耕地数量,以补偿非农建设占用的耕地。一些地方政府为了完成上级规定的指标,达到数量上的耕地总量动态平衡,在农地整理时片面强调数量而忽略农地开发质量。有些地方开展农地整理时,田间的道路、沟、渠大量铺筑水泥,追求混凝土和高品位的设计,这样既浪费又影响生态环境。
四是农地整理项目投资形成的产权关系难以明晰、收益分配难以均衡。农地整理过程中必然要调整原有土地产权,而我国农村土地权属关系本来就相当模糊;在行政推动式的农地整理模式下,农地整理公司与政府的责权关系因无法体现市场经济条件下各经济主体平等的法则,而难以明晰。涉及到农地整理的收益如何分配,也往往因为产权关系不清而难以均衡。
三、推进农地整理产业化的对策
农地整理产业化是通过培植和发育各种形式的农地整理企业,接受政府、集体、农户的委托进行农地开发整理,以出售新耕地折抵的建设用地指标、收取耕地开垦费、新增耕地收入、发展高效农业等方式获取农地整理收益的农地整理经营模式。其特征可概括为:农地整理企业化、专业化、市场化和社会化。产业化是推动农地整理事业向纵深发展的必然选择,主要从以下方面推进农地整理产业化:
(一)创建农地整理全程产业化运作的市场机制。
农地整理产业化的产生,首先是市场经济发展的产物,是农地整理参与企业和各集体经济组织等追求利益最大化的的产物,是市场行为。政府作为农地整理工作的支持者、宏观调控者和公共服务者,应当从前期的规划设计和资金筹措、中期的项目实施到后期的开发建设的土地整理全过程中引入市场竞争机制。
(二)广拓筹资渠道,创新和综合运用多种农地整理融资模式。
针对我国现阶段农地整理资金有限的现实政府可以制订优惠政策,积极开辟中央政府、地方政府、集体、个人以及各种经济实体共同投资的多元化融资渠道。首先,政府可从土地出让金、土地有偿使用费以及农业建设基金等留出一定比例作为农地整理专项基金,专门用于农地整理。其次,要多途径筹措农地整理资金,如实施农地整理证券化,使投资者通过股票、债券和投资基金等证券方式参与农地整理并获取收益,以实现农地整理的资本大众化。另外还要优化农地整理资金运作机制。土地整理所需资金可按“受益者付费”的原则,由土地所有者和土地使用者共同负担,加之在产业政策、税收方面的优惠,以及设立对其整理土地开发的一系列优先权,使企业得到稳定良好的回报。
(三)改革现有农地制度,明晰土地产权。
首先,积极开展农地制度的完善工作,并做好整理前的确权和整理后的变更登记,为农地整理涉及的权属调整利益分配等提供依据。其次要规范各用地主体行为,建立相应的土地置换政策与分配补偿办法,完善农村土地使用权流转机制,在农地所有权不变的同时,把市场与家庭经营、农地整理产业化与农业产业化结合起来;再次要建立完善的农地评估体系,保证农地的资产性能在市场上真正实现。
(四)要完善农地整理的收益分配机制。
推动企业参与农地整理产业化的进程,最核心的问题是要科学地进行利益调整和分配。对于农地整理后有效耕地数量增加带来的收益,根据利息和利润理论由政府、企业、集体和农户依据折合的投资比例共享,适当增加集体和农户的分配比例;此外。整理后生产力得以提高带来的收益属于极差地租一增量,整理后农户对土地的投入与采用新技术的可能性增加带来的收益、生产成本降低带来的收益属于级差地租二增量,根据级差地租理论,级差地租应有农地承包经营权人农户享有,根据利息和利润理论,投资主体的投资资本价格(利息)也应从增值利润即级差地租中实现,所以这部分收益主要由农户享有,同时兼顾作为投资主体的政府或企业。
(五)创建农地整理成果的效益评价机制。
农地整理的效益包括经济、社会和生态效益。效益是发展社会生产力的根本,也是农地整理追求的目标。农地整理的直接目标是提高耕地质量,增加有效耕地面积,通过建立评价机制,分析投资主体的投入和产出的比例关系,尽可能地实现农地整理的经济效益的最大化,这是实现产业化的前提;同时,农地整理的社会效益、生态效益也在一定程度上保障了农地整理产业化目标的实现。