商业银行如何落足美国

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美国银行业高度发达，与之相伴的是发达而完备的银行监管。美国政府已经有20年没有批准过中国的商业银行在美设立分行及以上级别的银行机构。因此，中国的商业银行业要进入美国市场，不但会遭遇全新的监管环境，还会遇到种种监管之外的挑战。

外资银行在美国的发展概况

截至2004年末，共有来自60个国家的211家银行类机构在美运营，包括代表处、分行等。这些外国银行的分行及代表处集中在批发性的国际银行业务领域，如银行间市场、贸易融资和公司借款，以及货币市场和资本市场等。而其资金来源主要是银行间市场和批发性存款。从总体上看，同业间的放款大致是在美其他贷款数额的两倍。部分外资银行也介入了当地的零售银行业务。但是，由于在美银行业市场竞争激烈，及种种实质性的限制措施，从二战到上个世纪90年代中期自由市场经济的黄金时期，外国银行经过数十年的奋斗，在美国工商业贷款中的市场份额从来也没有超过35％（在1995年曾达到35％的顶峰）。

为了求得新的发展，外资银行积极获准并在美国开设了很多非银行的金融机构，包括投资银行、保险公司、投资管理公司、按揭公司、财务公司等等，且已成为美国风险资本和商人银行市场的重要投资者。这部分资产甚至超过了外资银行代表处和分支机构的资产。事实上1995～2002年，外资银行在美的银行资产年增长率为4％，而同一时段，非银行金融资产的年增长率却为20％。在这一时期，欧洲银行在外资银行的总资产中的份额从51％上升到了81％，以加拿大为代表的美洲其他国家银行的份额由8％上升到10％，而同期亚洲银行的份额从41％下降到了8％。究其原因，就是因为这些国家银行的投资银行、投资管理等相关领域的业务得到了迅猛的发展。

在表2所列的各类机构中，代表处功能最简单，但受限制最多。分行（branch）是外资银行机构在美的非法人机构，不能从事10万美元以下的零售存款的吸取，但可以开展除此之外的大部分银行业务。分行在功能和法律地位上只是总部的延伸，受母国法律的约束。分行的经营要同时受母国和东道国的监管。经办行（agency）是外资银行设立的，主要从事商业或公司贷款业务以及国际资金交易的机构。在联邦注册的此种类机构不可以接受任何形式的存款，但在州注册的机构可接受特定用途的存款类负债。经办行与分行的法律地位相似，目前所有的经办行都为州注册机构。子行（subsidiary）是指按照东道国的法律要求设立，母国银行通过股权或者其他形式实现控制的独立公司。子行可以吸收10万美元以下的居民存款。因子行具有独立的法人地位，可以以自己的名义进行股本融资，只受东道国法律管辖和监管，具有美国本土银行的同等待遇。艾治法公司（EdgeActcorporation）是美国特有的银行机构组织形式，由美联储颁发经营许可证的独立法人实体，一般是银行或银行持股公司的附属子行，不受跨州设立分行等法律的限制，主要从事国际业务。协议公司（agreementcorporation）是美国特有的银行机构组织形式，主要内容与埃奇法公司一样，区别在于：埃奇法公司是联邦层次上的，而协议公司是州层次上的。

目前，外国银行分行主要分布在美国境内的10个州和哥伦比亚地区，并相对集中在纽约、加利福尼亚、佛罗里达和伊利诺斯四个地区，而三家艾治法机构在迈阿密和佛罗里达。

美国银行市场准入的特点

准入审核分工明确。美国负责外资银行机构审批的主要有四类机构：联邦储备委员会，美国货币监理署，联邦存款保险公司和州银行监管机构。在美国设立不同的机构，审批的机构不同，未来监管的机构也不同，业务准入也有差异（表1）。

实际审批弹性很大。尽管市场准入分工明确，申办程序在相关的法律中都有规定，但在实际的操作中弹性很大。美国方面既可以用正式递交申办材料条件不成熟的理由将申办者拒之门外，也可以使用议会赋予监管机构的酌情决定权（discretionary

authority），放松一些规定来加快审批进程。80年代初中国银行在美设立分行是非商业性机构获批的典型例证。又如1996年以后，美联储在对外国综合并表监管能力的认定过程中，曾在“证明了该国正在采取积极的行动来加强综合并表监管”之后，运用酌情决定权对秘鲁、埃及等国家开了绿灯。

准入的法律看似简单实则复杂。美国各监管机构对银行准入进行审批时，主要依据表2所列的8部法律。但这仅仅是申办阶段的要求，在申办之初够用。一旦进入正式的筹备阶段，还必须对美国银行监管法律有更广泛和深入的研究。

美国高度重视法制建设，银行业的历史也很长，因此银行监管法律完备，体系庞杂，目前仍在不断地演化。与国内银行监管法律不同，美国往往用法律修正案的形式对以前的监管政策进行修订。对在美申设机构的单位，要顺利获得美方的认可，依法行事，全面理解其法规内容和法规的来龙去脉非常必要。

在这些法律当中，又以年《国际银行法》、《对外资银行监管加强法》和2001年的《K条例》最为重要。《K条例》进一步明确和补充完善1991年市场准入的规范。此外，来自美国银行监管机构的各种官方解释、工作建议、监管信函等都有重要的参考价值，需认真研究和利用。如在正常准入遇到障碍，一些非法律规定的官方解释、监管信函等都可能为申请通过某些方式的豁免而进入美国市场提供依据。

美国银行市场准入的三大壁垒

政治壁垒。在80年代中期以前，对政治盟国采取较宽容的准入政策，一度外资银行可跨州经营而本国的银行则不允许。但随着前苏联的解体等政治格局的变化，美国对政治盟友的限制也越来越多，现阶段在美收购银行难度较以前大大增加。美国对中国的银行的态度在很大程度上也受到两国政治关系的影响，同时还受到我国与朝鲜、伊朗等敏感国家关系的影响。

监管壁垒。美国1991年《外资银行监管加强法》和2001年《K条例》规定了外资银行申请在美设立分行关于监管方面的强制性标准：该外资银行的全球银行业务及其银行集团下属的其他非银行业务，应受到母国监管者全球全面综合并表监管。其目的是确保母国监管者对海外分行有足够的监管能力。据此，在我国的商业银行提出设立分行的申请时，美国曾希望对我国银行综合并表监管能力进行评价。我国银行监管并表监管起步较晚而发展较快，但由于与美国监管体制的差异，并没有像美国那样形成丰富的监管制度体系，在得到美方认可方面需做出一定的努力。

以设立子行为例，收购和新设方式似乎对国内的银行都很有吸引力。但事实上，美国对外资机构设定了种种门槛。新进入美国市场的外资机构持股不得超过25％的限制，超过这个比例，需先向联储申请核准银行持股公司的资格。即便持股在25％以下，投资者也不能尝试单独或联合控制被持股对象。尤其在持股10%～25％之间，任何股权变动都要事先征得联邦监管机构的同意。对已在美国本土设有机构的外资银行机构，任何超过5％以上的股权收购行为都要事先得到联储的同意。

法律壁垒。美国对不希望进入的银行设立了多种法律障碍。如在美联储的正式申办材料中关于“股权控制”的问题，申办行需要对银行股权结构、公司治理、与大股东关系、关联方及与政府的关系等做出说明。依照美国的法律，如果出现单独或联合控股25％以上的股东，将被视为银行被控制。一旦被认定为被控制，申办的主体将变为控股方，美方将审核控股方是否是“外国合格的金融机构”同时，控股方还需要以银行或金融控股公司的名义提出申请,由美方认定是否符合美国本土关于银行控股公司或金融控股公司的要求，是否会对本地金融造成不公平竞争。但在美国获得银行控股公司或金融控股公司的认定极其困难，外资金融机构获得认可的机会很小，有时低于单一股东持股超过25％的标准也会被推定为控制。此外，美国银行监管当局还可以根据申设分行对社区金融服务的贡献、可能创造就业岗位或对现有竞争格局影响等诸多法律规定的软性因素来决定是否接受申请。

对我国在美设立机构及业务发展的几点建议

全面而系统地研究。首先是全面系统地研究美国、美国银行业市场和银行业的监管；其次是研究自身，主要是估量自身的经营管理状况可能获得美国监管机构认可的程度，研究设立在美机构的价值和意义。例如，虽然branch

和limitedbranch都叫做分行，但后者的价值大大低于前者，业务范围仅仅和艾治法公司相当。bankingholdingcompany和financeholdingcompany都是控股公司形式，且美国已实行混业经营，但实际上，最后一种基本上不能从事混业经营。此外，在美设立分支机构，可能在很长的时间里都不能盈利，而投入却很大，对此是否符合银行的长远利益，也需慎重考虑。

注意对申办流程的把握。目前我国商业银行进入美国，主要采取的是先设立代表处，在取得经验后升格为分行的形式。下面我们以在纽约设立州注册分行为例，分析加快申办进程需注意的问题。

事先由商业银行总行、在美代表处或聘请的律师向美联储表达设立分行的意向。美联储不受理未经事先沟通的申办申请。该意向也可通过我国政府驻美商务或金融代办机构转达。一般得知这样的意向后，可以和美联储约定第一次非正式会谈的时间，通过会谈再次表达意向及听取美联储关于申办的建议。

与美联储展开多层次的对话。美联储会根据申办对象的情况确定正式申办材料提交前需沟通的次数及需事先提供的材料。实际上这是一个预审的程序。美联储在会谈中会就他们关心的问题提出问题清单让申办方回答。尽管有的问题在正式申办时也会问及，但所有回答不列入正式申办材料之列。这并不意味着对这样的对话即问题回答可以掉以轻心。美联储正是据此来判读是否同意递交正式申请，所有的见面及谈话会被记录在案，尤其对数字、事件的表述不能不真实，不能与公开披露的相左，不能前后不一致。一旦发现会谈答复与正式材料或他们从第三方掌握的情况不符，将会明显阻碍申办进程。因此不能随便约见美方监管人员，事先必须如同正式的外交会谈来进行极其细致的准备。

精心准备拟提交的正式申办材料。在进行多轮的沟通以及所提交的各类答复获得美联储的充分认可后，美联储会通知申办方提交正式的申办材料。一般同意接受正式申请材料时，重大的申办障碍已经消除，预示着申办获批的可能性很大。所以不能等到接到正式通知后才着手正式材料的准备，事先一定要在律师的帮助下全面细致地准备好。正式申办材料成功的要诀是要打破国内银行的思维惯性，从美方所能理解和认可的角度去看问题、讲问题。

及时对美联储新的问题给予答复。美联储一旦接受递交的正式申请，会在15个工作日内提出补充材料要求，申办方必须在20个工作日内答复；接着联储在10个工作日内可能会再次提出补充材料的要求，申办方需要在10个工作日内答复。在这一阶段，高效率、高质量的提供补充材料十分关键，否则视为材料不全申请将被驳回。这些补充材料一般会以问题清单的形式提出，申办方事先准备的越充分越好。最终，联储180天内做出明确的同意和不同意的答复，如遇特殊情况，可再延长180天。其间联储还有可能赴国内与监管当局就联合监管进行协商，并实地考察申办单位。

获得正式批准后的开业。获得美联储批准后，即向纽约州银行厅提出申请。纽约州银行厅会在180天内给予答复，如同意将颁发银行牌照。新设机构正式开业前还需接受检查，获准后才能开业。

聘请合适的辅助机构。选择并聘用三个方面的辅助机构对申办成功及日后的正常经营非常关键，但收费高昂，对多数国内银行来说都是不小的开支。

一是申办律师行。选择一家美联储、纽厅等都认可的机构，该律师机构有值得他们信任的资质和业务经历这将非常有利并减少走弯路。好的律师会在材料准备、关键会谈的把握方面提供极大的帮助。

二是业务及内控咨询机构。新设机构必须按照美方的监管要求来设计业务流程，设置内部的组织架构和内控职能。这并不是研究了美国的监管指引就能解决的。如美国的反洗钱规定很复杂，如果不是聘请资深的人士来设计和监控运营，很难得到美方的认可。美国对银行有各种各样的评级，从其他商业银行的经验看，要获得好的评级，初始的业务流程及内控设计十分重要，否则即使一旦出现问题得到改正，也很难扭转在监管当局那里的不良印象。

三是业务系统的设计开发商。美国监管当局对银行业务系统的要求与国内不同，需满足非现场监管的诸多要求，系统的可靠性也要经过严格的测试才准应用。“9.11”以后，对电脑系统的应灾能力和快速恢复能力提出了更高的要求。一个良好的业务平台将大大有助于银行的业务发展。

准确的市场定位。向美联储提出申请时，一个重要的文件是商业计划书，即新设机构在美运营的详细计划，其中包括开业头三年的资产负债表和盈亏平衡测试。一方面，从说服美方的角度讲，商业计划书中反映的业务种类以传统、成熟的业务为佳，切忌为展现实力追求新奇而使美方产生不必要的疑虑。同时要用适当的篇幅有力地说明未来给社区就业、金融服务及市场竞争带来的益处。至于银行是否盈利，几年盈利这并不是美方关心的。另一方面，从说服董事会，从银行的实际经营出发，内部使用的商业计划要十分完备并应避免下列三种习惯性错误。

一是客户跟随战略。跟随客户发展战略只对发达国家到不发达国家开设分支机构有意义。类似日本、英国、加拿大等发达国家的银行，由于本国银行业的发展与美国银行业的发展也有落差，凡是发展的好的银行，都是成功打入美国本地市场的银行。国外学者在这方面早就有较为成熟的研究。从实践来看也是这样，中国走出去的企业更愿意选择美国本土实力雄厚的银行，这样对其发展更有帮助。走出去的客户中一部分也能成为在美新设机构的客户，但单纯靠客户跟随战略不足以支撑未来的发展。

二是服务于华人华侨的战略。从实践中经验看，海外华侨华人的业务日渐萎缩，第二代和第三代华人，对华资银行没有认同感，这部分客户群体仅仅是按揭业务有利可图。据东亚银行、汇丰银行、南洋商业银行等银行估算，其纽约、洛杉矶等地近年来在新增信贷业务中，传统华人客户仅占20％左右，而当地其他客户占80％左右，这表明在美开设分行最终必须成功实现从单一的中资银行向本土化的银行的转型。此外，华商企业普遍规模小、信誉差，鱼龙混杂，业务风险大，很容易落入违规陷阱，国内银行在这方面已经有过深刻的教训。

三是满足全球资金头寸调拨的需要。现代信息技术的发展，使得全球资金的资金交易、头寸调拨已经脱离地理位置的限制，无需在传统的金融中心增设网点。而且，跨国银行越来越多地将资金交易部门放在低成本的国家和地区。

所以，国内银行涉足美国市场，主要是为了适应我国对外经贸和投资的发展的需要和适应银行国际化发展的需要，是在对外开放的大背景下国内发展的自然延伸，借此缩小与国际先进银行的差距，追求的是全球性金融服务的能力。必须认识到，美国是金融市场高度发达的国家，进入美国市场后指望马上找到一个能避开竞争的“蓝海”并不现实，只要在美设立分支机构，我国银行与其他银行在利润丰厚的业务领域的竞争不可避免。国内的银行要直面竞争，积极寻找属于自己的盈利模式，这样才可能走向成功。

（作者单位：招商银行战略发展部中央汇金投资有限公司中国银监会监管二部）