从阳宗海砷污染案看政府环境监管责任
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摘 要：政府环境部门在环境问题中扮演着重要的角色，保证生态环境安全，是任何现代政府公共服务的基本职能。能否高效、优质地提供这种服务，常常是衡量一个政府效能和业绩的重要标志。明确的政府环境责任机制是规约政府行为的重要保障，是促进其有效行使环境保护职能的重要动力。
在2008年6月云南省阳宗海水体砷污染事件发生以后，引起了社会各界的讨论和反思。为了一时的经济效益我们付出如此大的代价。我们希望此事件能为环境保护敲响警钟，使人们提高警惕，同时增加环境保护的意识。此事件中，除了已被较多涉及的环境侵权民事责任和污染者刑事责任外，这次污染事件所引起的更多的应该是政府环境监管责任和环境法的其它一些问题。本文试图通过此事件来讨论政府监管部门在环境保护中应该扮演的角色，以及承担怎样的社会责任。
一、政府环境监管责任。
政府环境责任并不完全等同于政府的环境行政责任，它是环境资源行政主体违反环境行政法律规范所应当承担的否定性的法律后果［1］。政府责任的理论基础是社会契约论。该理论认为，政府的权力并非来源于其自身，也不是自然取得的，而是来自公民部分权利的让渡，是从公民权利中派生出来的，是应当为公民服务的，政府的职权同时也就是政府的职责。在环境保护领域，政府拥有环境领域的行政权，即环境监管权，但政府的环境监管权不是自然取得的，而是公民为了更好地实现自身的环境权益而赋予政府的，是政府代替公民对环境进行管理。这种环境领域的职权，同样也就是政府在环境领域里的职责。改革开放以来，我国在环境工作领域坚持“预防为主、防治结合”的指导方针，其内涵就是“预防”与“治理”二者缺一不可、不能偏废。随着工业化时代的到来，环境污染问题日益严重，特别是近来环境污染事故的频繁发生，使得人们越发认识到环境风险产生、传递及反映的机制都存在着未知与不确定，其引发的后果常常是严重的和不可逆的，仅仅依靠事后追究政府或企业相关责任人的责任在很多情况下为时已晚。依据事后责任追究模式来进行责任追究，只能是消极被动的“头痛医头，脚痛医脚”，不可能从根本上解决日益严峻的环境问题。因此，要彻底地解决环境问题就必须防患于未然，从源头上对环境问题进行预防，政府必须主动承担积极的前瞻性责任。当前我们需要研究的就是：如何建立一套更有效的政府环境监管模式和政府的环境责任模式？以政府未来要做的事情为导向，即政府不仅要承担传统的事后环境责任，也要对政府即将实施的行为可能给环境、公民、社会带来的不利后果负责。
二、 阳宗海砷污染案带给我们的启发。
阳宗海砷污染事件发生后，锦业公司董事长李大宏，党支部书记李光明等三名企业责任人涉嫌重大环境污染事故罪被批准逮捕。接着，云南省玉溪．昆明两市检察院对澄江县环保局、云南省阳宗海管理处的7名国家机关工作人员以涉嫌环境监管失职．、等罪名立案侦查.目前已查实7名嫌疑人中4人涉嫌。因为此次事件，共有26名领导干部被行政问责，其中厅级干部2人，处级干部9人——玉溪市副市长陈志芬被劝引咎辞职。云南省水利厅副厅长陈坚被通报批评，玉溪市市长助理杨正祥、市环保局局长方建华等人被免职。［2］对于一个在当地存在多年的企业，为什么之前一直没有被查出有砷污染的违法行为？事实上，从2006年1月至2008年8月．玉溪市．澄江县各级环境监测部门对锦业公司进行了多次现场监测，对存在的问题提出了明确的整改要求；2001年至2008年，市县环保部门先后9次对该公司的各种环境违法行为进行了查处，不过，都没有涉及到砷污染方面的情况。目前,地方发展观和政绩观是影响政府环境监管不力的根本因素。不少地方政府仍认为GDP 是硬指标,环境是软指标,甚至没有指标;只看到经济效益,看不到环境效益和社会效益。
三、 政府环境监管责任的完善。
1、环境基本法权责的重新定位。
首先，除各环境保护单行法应将具体环境监管事务的权责赋予各级政府职能部门之外，在环境基本法的层面上应将权责明确地赋予各级人民政府及其主要负责人，而非政府的环保和其他部门。只有明确了各级人民政府的环境权责，才能督促政府忠实地执行环境法律法规，环境规划和政策才能因为真正受到政府的重视而得到更好的执行。其次，应建立政府主要负责人特别是行政首长的环境责任制。应以提高政府执行力和公信力为目的，按照权责统一、依法有序、民主公开、客观公正的原则，建立以行政首长为重点的行政问责制度。要明确有关人员的政治责任、行政责任和法律责任，规定行政问责的主体、客体、方式和内容，规范行政问责程序［3］。当政府的环境行政行为已经或可能对行政相对人的利益造成损害时，不但要追究政府或其职能部门的责任，对于相关单位的行政首长或主要负责人同样要追究责任。这样可以使政府时刻感到来自权力机关的监督压力，促使其更好地履行环境责任。
2、完善环境监管机制,提高政府监管效率。
按照《环境监察标准化建设》的要求,公开招考录用环保部门各种专业人员,使其与所担负的环境监管任务相适应,并坚持定期考核考评,采取轮岗、待岗、末位淘汰制等有效措施,提高环境监管人员的整体素质;积极推行监管人员在岗教育制度,系统地、经常性地举办各类环保业务知识培训,提高监管人员的执行能力和应变能力。此外,通过细化公众参与环保的具体条件、方式、层次、程序等内容,拓宽公众参与途径,充分发挥公众监督作用,为政府监管提供有力补充,促进政府监管效率的提高。
3、加大政府监管失职处罚,强化政府监管职责。
加大对政府监管不力的处罚是控制污染的一种长期有效的手段。进一步完善现有的环境行政法规制度,将政府监管失职的处罚责任正式明确地写入法律文件,同时加强环境监察内部稽查和环境保护行政执法稽查,切实加大对环境监管不作为的查处力度,一旦发现政府监管失职,即按照法律规定给予严厉处罚。这一举措会使政府部门处在严重的处罚和信誉危机的压力下,不得不加强环境监管,从而有助于减少地方保护主义行为或其他政府失职问题的发生,有力地强化政府的监管职责。
五、小结。
保证水体、空气、生活环境的清洁优美，保证生态环境安全，是任何现代政府公共服务的基本职能。能否高效、优质地提供这种服务，常常是衡量一个政府效能和业绩的重要标志。随着市场经济的发展和政府职能的转变，各级地方政府必须明确自己的环境保护职能定位，承担相应的环境责任即环境教育责任、政策责任和管理责任。（作者单位：昆明理工大学法学院）