地方债务管理模式的选择:理论框架、国际比较及启示
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[摘 要] 控制和防范债务风险是地方债务管理的目标，这一目标通过金融市场约束、地方政府自我约束、中央或联邦政府的控制三种机制实现。每一类地方债务管理模式主要通过某一种实现机制发挥作用。一国对地方债务管理模式及相应实现机制的选择主要受到金融市场的健全程度、地方财政自律性、地方财政自给程度、国家结构形式的影响。对代表性国家的比较分析表明，以上主要影响因素的特征与地方债务模式的选择之间存在着明确的关系。中国长期以来对地方债务采取行政管理模式有其必然性，未来较长时期中央政府控制仍将是有效的机制。为了逐渐建立地方债务硬约束，管理模式应适时从行政管理转向法规控制。
[关键词] 地方债务； 管理模式； 预算约束； 财政自给
[中图分类号]D035.5 [文献标识码] A [文章编号]1006-0863（2013）01-0084-05
一、问题的提出
1994年中国政府开始实施分税制，重新划分中央和地方财政收支，并在《预算法》中明确禁止地方政府直接举债。然而，随着经济体制改革的深化，工业化、城镇化速度的加快，地方政府越来越多地承担起促进地方经济发展、扩大城市基础设施建设的责任，建设性融资需求迅速攀升，客观上形成了规模宠大的地方债务。审计署2011年的《全国性地方债务的审计结果》表明，截至2010年底，全国地方政府性债务余额达到107174.91亿元。随着地方公共支出水平的不断上升，地方政府对债务资金规模的要求将越来越高。
如何在充分发挥地方债务资金促进经济发展、配合宏观经济政策实施的积极作用的同时，合理控制债务规模，防范债务风险，成为摆在政府面前亟待破解的难题。从世界范围内来看，尽管各国政府都采取了特定的措施管理地方债务，但各国的管理模式可以归纳为几种类型。一国如何选择其中某一种适合本国国情的管理模式，是有效实施地方债务管理必须研究的课题。
二、国际上地方债务管理模式的类型
纵观世界各国地方债务管理实践，地方债务管理模式可以归为四种类型：市场约束、合作安排、法规控制、行政管理。[1]
（一）市场约束
在这种模式中，地方政府举债行为不受中央或联邦政府的限制，主要受金融市场约束。同时，地方政府也设立一定的法律法规约束自身的举债行为，以提高其在市场上的信用度。
在采用这种模式的国家中，举债是地方政府的自主行为，中央政府既无事前干预，在发生债务危机时也不实施财政援助，对债务风险的控制依靠市场的约束，因而市场机制必须是健全的。借款人可以获得有关地方债务规模及其偿还能力的充分信息，并且市场的约束力通过地方政府的法律法规得到保障。一些发达国家采取这种模式，如美国、瑞典、新西兰等。
（二）合作安排
这一模式是由中央或联邦政府和地方政府通过协商的方式来管理地方债务，它与市场约束模式最为接近。地方政府参与国家宏观经济目标和主要财政参数的制定，就总体赤字目标和主要的收支项目与中央或联邦政府达成一致。采用这种模式的国家如丹麦、比利时、澳大利亚等。
这种模式的优点比较明显，它促使上下级政府之间的对话，有利于宏观政策保持灵活性。而且，不会产生中央或联邦政府对地方政府举债的隐性担保。然而，当实施不力时，中央或联邦政府的领导力会受到侵蚀，不利于宏观政策的协调，从而增大政策的不确定性。
（三）法规控制
在这一模式下，中央或联邦政府通过明确的法律条款来控制地方政府举债。主要做法是控制地方政府预算平衡表、设立偿债能力指标、限制地方债务水平、限定债务用途等。挪威、意大利、波兰等国采取这种管理模式。
这种模式的优点是可以有效避免上下级政府之间的讨价还价，并使宏观经济政策具有较高的可信度。但缺点在于，严格的法规限制了宏观政策的调整空间，在控制地方债务与保证宏观政策的灵活性之间较难寻求平衡。
（四）行政管理
这一模式是由中央或联邦政府通过行政手段管理地方政府债务。主要做法包括控制地方债务规模、限制举债的手段、通过转贷国债的方式进行控制。中央政府的管理权力不但包括事前批准，也包括事后的审查。代表性国家有智利、蒙古、秘鲁等。
在这种模式下，中央或联邦政府对地方举债的审批形成了对地方债务的显性或隐性保证，弱化对地方政府的预算约束。从长期内来看，中央或联邦政府的控制会因预算软约束而逐渐被削弱。
（一）地方债务管理目标的实现机制
地方债务管理不当将引发债务风险，对宏观经济运行产生不利影响。因此，地方债务的管理目标就是控制地方债务规模，将风险限制在可控范围之内。从各种地方债务管理模式的作用机理来看，上述管理目标通过三方面的约束得以实现。一是金融市场的约束；二是地方政府的自我约束；三是中央或联邦政府的控制。不同类型的地方债务管理模式，区别正在于以上述某一种约束作为主要的实现机制，且具体的手段不同。
市场约束模式主要依靠金融市场的规律发挥作用来约束地方政府举债行为，同时也需要地方政府一定程度的自我约束。合作安排模式是地方政府在遵守宏观政策框架，即接受中央政府一定约束的前提下，主要依靠其自我约束来控制债务风险。法规控制与行政管理模式都是以中央或联邦政府控制为主，但前者依据正式的法律，后者依靠行政手段。
（二）实现机制的主要影响因素
作为地方政府的一种经济行为，地方举债具有两大特性。 首先，它具有经济与政治双重属性。一方面，它与企业举债具有相同的经济性质。两者都是借款人通过金融市场获得贷款，对贷款人承担还本付息的义务。另一方面，与企业举债不同的是，地方政府举债必须经过政治程序来实现。债务规模、还本付息的资金来源都必须通过预算确定，地方政府能否遵守预算，如期还本付息反映着地方财政自律性的大小。
其次，它并非地方政府能够完全独立作出的决策。一方面，地方政府的债务需求由其财政收支缺口的大小决定，而地方财政收支状况在很大程度上受财政分权制度的影响。另一方面，由于地方债务关系到宏观经济的稳定，因而中央或联邦政府一般会直接或间接对地方政府施加影响。
基于上述两大特性，归纳起来，地方政府举债与金融市场、地方预算、财政分权、中央或联邦对地方的影响这四方面的因素密切相关。从地方债务管理模式及其实现机制与以上因素之间的关系来看，这些因素可具体化为金融市场的健全程度、地方财政自律性、地方财政自给程度、国家结构形式。对于一国而言，在三种地方债务管理实现机制中，哪一种机制能最为有效地控制债务风险，取决于一国是否具备有利于这种实现机制发挥作用的因素。
第一，市场约束模式以金融市场约束为主，它能取得良好效果的前提是金融市场是自由和开放的，贷款人能充分掌握地方政府的债务规模和偿债能力等信息，同时地方政府须有足够的财政自律性与财政自给能力。
第二，合作安排模式以地方政府自我约束为主，预算硬约束是这一机制有效发挥作用的必要前提，这就需要地方政府具备充分的财政自律性，否则将产生预算软约束。此外，这一模式还要求地方政府具有比较强的财政自给能力作为避免向中央转移债务压力的基本保证，但地方财政自给能力强却不利于中央施加其影响。因此，较之市场模式而言，合作安排模式对地方财政自给程度的要求略低。
第三，以中央或联邦政府控制为主的机制是否有效取决于中央或联邦对地方政府实施有效的控制与影响，这又由行政分权与财政分权决定。国家结构形式决定行政分权状况，地方财政自给程度反映财政分权状况。
1.金融市场健全程度
金融市场能否有效发挥作用取决于金融市场是否发达，金融市场机制是否健全。一般来说，金融市场的健全程度与经济发达程度密切相关。本文采用2011年世界经济论坛的金融发展指数评价各国金融市场的发达程度，其评价标准由以下七项指标构成：制度环境、商业环境、财务不稳定性、银行金融服务、非银行金融服务、金融市场和金融渠道[2]。指数分值越高，表示金融市场机制越健全。
2.地方财政自律性
根据国际范本的界定，预算透明是指预算的依据以及预算的编制、审批、执行、决算等过程依法通过相应方式向社会公开。财政自律可由预算透明度得到反映，两者相互影响。财政自律性越强的政府，其预算透明度越高。反过来，更高的预算透明度意味着公众能更积极地参与、影响、监督地方政府预算的全部过程，从而促使财政自律性增强。同时，透明的预算信息也有利于金融市场上的贷款人准确评估地方政府的偿债能力。预算透明度采用国际预算促进会的2010年《政府财政透明度的报告》中对各国的评分结果来衡量。[3]分值越高，表示预算透明度越高。
3.地方财政自给程度
如果从政府之间的角度来看，地方财政自给程度反映了纵向财政不平衡。在财政分权下，地方政府支出与收入的不对称使得地方政府需要从中央或联邦政府获得转移支付来满足其支出需要。纵向财政越不平衡，意味着地方财政自给能力越弱，在财政上对中央或联邦政府的依赖就越强，这时中央或联邦政府越容易对地方政府施加其影响。反之，则有利于地方政府的自我约束。地方财政自给程度采用中央或联邦转移支付占地方财政收入的比例来衡量。
4.国家结构形式
国家结构形式决定了地方政府行政自大小。在联邦制国家中，联邦政府与地方政府在法律上互不从属。单一制下，中央与地方政府之间有明确的从属关系，下级政府的行政权力由上级政府授予，中央对地方政府的控制力强。
四、地方债务管理模式的国际比较
在实践中，许多国家的地方债务管理都是以一种管理模式为主，其他的模式作为补充。主要采取市场约束模式的国家，一般会结合采用法规约束。例如，美国的市场约束有严格的州级法律作为保障，加拿大中央政府对省级政府债务主要采取市场手段控制，但省级政府对其以下地方政府的控制则主要采取行政手段；以合作安排模式为主的国家，通常也会采用一定的行政管理手段。比如澳大利亚与丹麦。澳大利亚借款委员会从1936年设立至今，最初只是负责协调联邦与州政府之间的债务融资，以后越来越多的履行审查与批准的职能。法规控制模式为主的国家在具体执行时会有行政管理的痕迹。如德国，虽然主要依据法律规定管理地方债务，但也会有州政府的行政干预。以行政手段控制地方债务的国家也会结合采用其它管理模式。如日本，虽然一直以行政管理为主，但其债务管理模式正在朝法规控制转变。[4]尽管如此，本文仍以一国所采取的主要管理模式为标准，选择出相应的代表性国家进行有关主要影响因素的比较。
（二）比较的结论
通过对四类国家主要影响因素的比较得到以下结论：
1.采用市场约束模式与合作安排模式国家的金融发展指数远高于采用其它两种模式的这一指数。说明健全的金融市场是金融市场规律发挥作用的必要条件。金融市场欠发达的国家金融体制不健全，不具备实行市场约束的基础。
2.在所有类型国家中，实行市场约束模式的平均预算透明度指数最高。虽然合作安排模式国家因为缺乏代表性国家的数据而无法得到平均数，但从国际预算促进会的2006、2008、2010年《政府财政透明度的报告》评分结果来看，分值与国家的经济发展水平具有很强的相关性。可以推断，表2中代表性国家的预算透明度指数平均值应该与市场约束模式国家的平均值接近。表明这两类国家的地方政府具有较强的财政自律性，能够形成有效的自我约束，也有利于金融市场机制发挥作用。
3.市场约束模式国家的地方财政自给程度最高，法规控制和行政管理模式国家的这一水平最低。表明地方财政自给程度高的国家倾向于采用以金融市场约束为主的债务管理模式，而地方财政自给程度低的国家，地方政府对中央政府的财政依赖性大，倾向于选择中央政府控制为基础的管理模式。
4.法规控制和行政管理模式都具有以中央或联邦政府控制为主的实现机制。采用这两种模式的国家少有联邦制国家，其中行政管理模式的代表性国家全为单一制国家，这与单一制下中央政府与地方政府之间的权力配置是相适应的。
以上结论基本验证了前文提出的有关理论，表明金融市场健全程度、地方财政自律性、地方财政自给程度、国家结构形式这四个主要影响因素的特征与地方债务模式的选择之间存在着明确的关系。
五、对中国地方债务管理模式的启示
（一）地方债务管理模式与管理现状
中国地方政府举债经历了不准举债、举债和自行举债三个阶段。
2009年之前，根据《预算法》，地方政府不能直接举债。但是，中央通过国债转贷资金和提供专项借款为地方政府提供了债务性资金。 2009年，为应对金融危机，配合积极财政政策的实施，国务院下发了《国务院关于2009年地方政府债券有关问题的通知》，允许地方政府发行2000亿元债券，以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体，由财政部发行并代办还本付息和支付发行费，列入省级预算管理。同时规定，地方债券筹集的资金只能用于中央财政投资地方项目的配套工程，以及民生项目。 2011年，地方政府债务风险凸显，引发资本市场震荡。为防范与化解地方债务风险，地方债走向前台。2011年10月，财政部批准上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。发行的政府债券为记账式固定利率附息债券，采用单一利率发债定价机制。由财政部代为还本付息，发债规模不得超过国务院的批准额度，期限结构分别为3年和5年。
从禁止地方政府直接举债，实行国债转贷，到发行债券，再到地方政府举债试点，虽然中央对地方政府举债的限制在放松，但是，三种方式下地方政府获得债务资金都是在中央政府的直接干预下进行的，始终没有脱离以行政管理为主的模式。
行政管理模式在短期的效果是比较好的，但是从长期看其弊端较明显。行政控制的直接目的是将中央政府对地方政府债务的隐性担保显性化，使中央政府及时掌握并管理地方政府债务成为可能。但显性化的债务担保容易让中央政府更难拒绝地方政府的救助请求，激发的地方政府道德风险也使中央政府陷入更大的偿债风险之中。[5]中国的实践证实了这一观点。为了绕开《预算法》的限制，地方政府通过包括融资平台在内的各种渠道获得债务资金，导致了很高的财政金融风险。根据2011年《全国性地方债务的审计结果》，地方债务规模庞大，截至2010年底，全国地方政府性债务余额高达GDP的27%，已经超过了地方政府全年的总财政收入。而且，偿债能力低，违约率高，22个市级政府和20个县级政府的借新还旧率超过20%。有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超过了10%。此外，严重缺乏风险防范和控制。大部分地方政府债务收支未纳入预算管理和监督，资金使用和偿还缺乏统一的机制和管理机构。
（二）地方债务管理模式的转变
当前地方债务的复杂现状表明长期采用地方债务行政管理模式的弊端。未来如果地方政府拥有一定举债权，那么对地方债务的有效约束将更加必要。依据前文的理论框架与国际比较的结论，主要影响因素特征的变化与发展趋势决定了中国未来地方债务管理模式应发生转变。
首先，从国家结构形式与经济发展水平来看，中国属于单一制国家，在未来，单一制的国家结构形式是稳定的，这是本文分析的既定前提。2010年中国的GDP跃居世界第二，人均GDP按国际货币基金组织公布的数据为4283美元，未来较长时间内都仍将属于发展中国家行列。
其次，分税制实施以来，随着财政收入的逐渐向上集中和支出责任的不断下移，地方财政收入与支出的不对称程度日益加深。地方政府对中央政府转移支付的依赖程度一直较高。根据《中国财政年鉴》的数据计算，1999年中央的转移支付占地方财政收入的比例为42.33%，2002为 48.04%，2008年中央的税收返还和转移支付占地方财政收入的44.5%。从结构来看，专项转移支付所占的比重过大，一般性转移支付所占的比重偏低，而OECD国家一般性转移支付一般都占到50%以上。分税制改革的复杂性决定了地方缺乏主体税种与稳定收入的问题将长期存在。在分税制改革深化的过程中，稳定中央转移支付的规模并调整结构是缓解地方财政压力，保证地方政府履行其支出职能的必然途径。因此，未来地方财政自给程度将保持稳定，并将有一定程度的下降。
再次，在地方财政自律方面，随着20世纪90年代末以来部门预算等一系列改革的推进，政府预算的透明度逐步得到提高。《国民经济和社会发展十二五规划纲要》中提出提高预算编制的完整性和透明性，加强预算执行和决策的透明度，预算能够全面、详细和明确地反映政府各部门预算状况等。国际预算促进会发表的2010年有关政府财政透明度的报告表明，中国的预算透明度指数为13，居于倒数第14名。[6]尽量随着预算改革的深入推进，中国的预算透明度将得到持续改善，地方政府的财政自律性也将增强，但预算改革任重道远。
综上所述，根据理论分析与国际比较的有关结论，在单一制国家，较低的地方财政自给程度与财政自律性表明过去较长时期中国采用行政管理模式管理地方债务具有必然性。从未来的发展来看，十二五时期之后或更长远来看，地方政府的财政自律性将不断加强，但预算改革的任务仍然十分艰巨，而且仍将保持较低的财政自给程度。这样，在相当长时期内，中国并不适合采取以市场约束为主和以地方政府自我约束为主的地方债务管理模式，中央政府控制仍将是有效的机制。然而，为了逐渐建立起对地方债务的硬约束，消除中央政府的隐性担保，管理模式应适时从行政管理转向法规控制。考虑到地方预算透明度未来将有改善，可在以中央政府控制为主的同时，针对不同地方政府的还债能力、财政状况，适当引入地方政府自我约束的管理措施。
[参考文献]
[References]
[1]Teresa Ter-Minassian， Jon Craig.Control of Subnational Government Borrowing. Fisal Federalism in Theory and Practice， International Monetary Fund， 1997，pp156-169.
[2] The Financial Development Report 2011.World Economic Forum http：//
[3][6]International Budget Partnership. The Open Budget Survey.2010. http：//
[4]李萍主编.地方政府债务管理：国际比较与借鉴[M]. 北京：中国财政经济出版社，2009.28.
Li Ping. Management of Subnational Government Debt： International Comparison and Learning From International Practice. Beijing：China Financial and Economic Publishing House，2009. p28.
[5]冯静. 地方政府债务控制：经验借鉴与模式选择[J]. 财贸经济，2008（2）.
Feng Jing. Control of Subnational Government Borrowing： Learning from Successful Practice and Choosing A Mode[J]. Finance and Trade Economics， 2008（ 2 ）.
（作者：李青， 中国人民大学公共管理学院讲师，北京 100872；韩立辉，河北银行总行 石家庄 050011）