地区经济差异财政政策
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内容提要:我国各地区之间的经济差异很大，而且呈不断扩大的趋势。区域经济的协调发展，从财政方面讲，就是要提高中央政府的宏观调控能力，通过财政对落后地区的“搏动”；提高落后地区的经济发展能力。
一、地区经济差异的现状描述
地区①经济差异是指一定时期内各地区间人均意义上的经济发展水平非均等化的现象。我国从20世纪60年代开始工业化进程以来，地区政策几经变化，从强调均衡发展，到60、70年代搞工厂内迁和“三线”建设，再到改革开放以来实施地区不平衡发展战略，从总体上讲，地区经济差异呈扩大之势。
（一）地区经济差异衡量指标的选择
尽管有人认为GDP的增长并不一定能带来社会财富的增长，对GDP的追求会因注重短期目标而牺牲长期利益，而且追求总量的增长往往会忽视结构的平衡，但一个地区发展水平的高低，最终体现在综合产出水平或产出效率——人均国内生产总值当中（张慕萍、程建国，2000）。论文百事通多年来的研究表明，用人均GDP对我国各地区经济发展水平进行排序，与同年份用多个指标进行综合评价排定的顺序基本一致（周志文，2002）。此外，要缩小地区经济差异，落后地区必须要有一定量的GDP增长。因此，本文仍主要采用人均GDP？作为衡量地区经济差异的主要指标。
（二）地区经济差异的衡量
1.人均GDP.我们主要用2002年各省、自治区、直辖市的人均GDP来衡量地区之间的差异水平。2002年，除之外的30个省市区，东部11省市人均GDP为14080元，而中西部地区20省市区人均GDP仅6268元，前者是后者的2.25倍。其中，人均GDP最高的是上海，为33284.92元，最低的是贵州，人均GDP仅3075.32元，上海是贵州的10.7倍。②除此之外，我们还可以用标准差和变异系数来衡量地区的经济发展差距。
2.标准差及变异系数。地区之间的经济差距及其变化可以用人均GDP计算的标准差和加权变异系数来反映（见表1）。
从反映地区间发展水平绝对差距的标准差来看，20世纪90年代以来，各地区的经济差距很大，并且逐渐扩大。从反映地区问发展水平相对差距的加权变异系数来看，除个别年份有波动外，也是一直呈扩大趋势。无论是人们的主观感受还是实际的数据分析结果都表明，我国的地区差距在扩大。
地区经济发展水平差距导致了社会发展水平的不平衡，地区发展差距与不平衡矛盾的加深，不仅影响经济整体效率的提高，而且还会引发社会动荡。
因此，地区经济协调发展是十分必要的。
二、政府财政安排影响区域经济差异的机制
财政对区域经济差异的调节，主要是通过对区域经济发展影响因素的作用来进行的。因此，简要分析区域经济发展的影响因素和财政制度对这些因素的作用是十分必要的。
（一）区域经济增长的影响因素
一般来说，影响经济增长的因素有投资、劳动和技术进步。
1.投资。投资对经济增长有着重要的影响。有关研究表明，改革开放以来，投资对我国经济增长的贡献度达50％以上。我国过去25年的增长主要是靠投资增加、技术进步和制度变革促成的，投资增加是其中最主要的因素。资本形成占GDP的比重在1980年接近30％，2002年突破40％，2003年达43％（许小年，2004.），因而投资增加仍然是我国经济增长的主要因素。
2.人力资本的贡献。经济增长实际上是产业结构不断优化和升级的过程。从某种意义上讲，一个国家、一个地区的产业结构能否步入高级化良性发展轨道，关键在于它是否拥有足够有技术创新能力的人力资源和运用新技术的人力资源，也即是否具有足够的科学家、工程师等高级人才资源。世界银行专家的研究表明，增加教育投资，从而使劳动力受教育的平均时间增加一年，GDP就会增长9％。舒尔茨在《人力资本投资》一书中强调：“改进穷人福利的关键因素不是空间、能源和耕地，而是提高人口质量，提高知识水平。”我国近年来的“孔雀东南飞”现象就与东西部地区发展的差距有着必然的联系。
3.技术进步。对技术进步，索罗的定义是“生产函数任意一种形式移动的简称”，“经济的加速或减速、劳动力教育质量的改进、各种各样移动生产函数的因素都可以归人技术进步之中”。肯德里把技术进步归结为“要素生产率的增长”。这里的技术进步包括技术的发明和应用、管理水平的提高、劳动生产率的提高。丹尼森用知识进步来代替技术进步因素，主要包括技术进步、管理、技术知识的扩散和技术发明应用时间的缩短等。由于技术进步的定义和计量方法不同，人们对技术进步所起作用大小的测算值也不相同，但技术进步在经济增长中的重要作用已经被人们普遍认识。
另外，制度变革对经济增长也有很大的影响，这里不做讨论（除财政制度外）。
（二）财政安排影响区域经济差异的机制
政府可以通过不同区域间财政收支的变化，或制定不同的鼓励、限制政策，影响各区域的投资、人员流动以及技术进步，从而对区域经济差异的发展趋势进行调节。
1.对投资的影响。财政可以通过两条途径对区域投资产生影响：一是直接对某区域进行投资或是对特定区域的产品进行政府采购，从而促进该区域的经济增长，或是通过对基础设施投资、改善投资环境来带动私人投资；二是运用财政手段如税收优惠等影响资本收益率，从而实现物质资本的区际流动，如对借入资金成本的扣除、对利润再投资免税或退税以及加速折旧等。另外，区域性的税收减免也会增加减免区域的投资。
2.对劳动力流动的影响。一般认为，在劳动力可以自由流动的情况下，对劳动力流动影响的主要因素是收入的高低和公共服务的好坏。例如，对某些区域的个人所得实行减免，在税前收入相同的情况下，在该区域从业的个人会获得较高的收益率。
在我国区域收入差距较大的情况下，税收对劳动力流动的影响不是很大。在收入相同的情况下，公共服务的提供对劳动力的流动会有很大的影响。在人员可以自由流动的情况下，不同地区存在的不同财政支出方案会产生服务供应上的跨辖区的竞争（Tiebout，1956），出现Tiebout所说的“用脚投票”。
公共服务供应水平较高，可以成为居民收入水平较低的负熵流。因此，各财政辖区公共服务供应的差异很大程度上决定了该地区的吸引力。
3.对技术进步的影响。技术的引进、技术的开发与应用都需要大量的投入，尤其是基础性研究，其外溢性较大，只能由国家进行投资。技术的开发与研究的风险也很大，财政的大力支持有助于技术进步。为此，我国有了技术开发费用的加计扣除、技术转让所得税收和减免等规定。
（三）财政分权与区域经济差异
财政体制本身对区域经济差异也有一定的影响，财政分权固化了地区财政的不平衡。地区间财政不平衡既是区域经济差异的一种表现，也是区域经济差距扩大的一个原因，分税制下的收入再分配有利于富裕地区。我国1994年实行的分税制，税收返还在转移支付中占主导地位，但它们是以税收来源地为基础，因而有利于发达地区。从2001年各地人均财政收入看，最高的是上海，最低的是，上海是的14.53倍。从财政支出来看，差别虽没有收入那样大，但上海（最高）仍然是河南（最低）的8.24倍。④这一方面说明不同地区提供公共服务的能力差别很大，财政竞争能力不同；另一方面也说明通过财政转移支付可以减少地区间财力的不平衡。
（四）财政竞争引发地区差异的进一步扩大
地方财政的竞争表现为税收的竞争和公共服务的竞争。从20世纪80年代开始到90年代中后期，主要是税收竞争，当时，地方政府名义的征税权力很小，但实际的权力（税收管理上的自由裁量权）却广泛存在。有些地方在商品市场建设方面，采用低税招商，以较低的税率吸引更多的税基，其结果是，那些有效运用税收竞争策略的地方，经济得到了发展，其税收总量并没有因此下降。在市场经济条件下，财政执行的是公共财政职能，主要提供公共服务。
地方政府在税收竞争的基础上，又力图通过提供优质的公共产品和公共服务来吸引外来资源，扩大税基，从而使地方财政竞争逐步从单纯的税收竞争转向税收竞争与支出竞争并存。发达地区由于有足够的财力提供较好的公共服务，因而有利于人才的吸引，而落后地区资金匮乏，公共服务供给不足，人才流失严重，从而也就失去了迅速发展的唯一可依赖的基础。所以说，财政竞争加剧了区域发展的不平衡。
三、缩小地区经济差异的财政建议
地区间的差异最终使得中西部落后地区由于人均收入、支出水平低下，没有支付能力承接东部发达地区转移的传统产业，阻碍了发达地区的产业结构升级，加之落后地区缺乏新经济实力，没有能力发挥后发优势，实现超越，因而地区差距还会进一步扩大。由于“市场的作用倾向于扩大而不是缩小地区间的差别”（周起业，2000），因此，地区经济协调发展必须借助于政府的力量。
总理在十届人大二次会议所做的政府工作报告中指出：促进地区协调发展，是我国现代化建设中的一个重大问题。要坚持推进西部大开发，振兴东北老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区加快发展，形成东西互动、优势互补、共同发展的新格局。所谓地区间协调发展，是指各地区经济发展水平的相对差距应逐步缩小，至少应把地区间差距扩大的幅度控制在社会心理所能承受的范围内（魏后凯，1995），其实质是如何促使落后地区比发达地区以更快的速度发展。
政府在促进地区均衡发展时进行必要的干预是不可避免的。政府在这里分为中央政府和次中央政府（在我国省、市、县、乡四级中，统称地方政府）。在我国，有一级政府，就相应有一级财政，在市场经济条件下，地方政府负责本地区的发展。显然，地区间的协调发展只能是中央政府的职责。区域经济协调发展，从财政方面讲，主要是如何提高中央政府的宏观调控能力，通过财政对落后地区的“搏动”，提高落后地区的自身经济发展能力。
（一）提高中央政府汲取资金的能力，加大对落后区域的财政投资
目前，区域经济差异的扩大部分是由于20世纪80年代中央政府政策倾斜造成的。到90年代，中央政府进行了政策调整，实施了协调发展的战略，但由于财政分散，中央政府已经没有能力从经济富裕地区向贫困地区调动资金。因此，财力分散是缩小地区差距最大的制度障碍。近年来，中央集中的财政收入较高，但多数通过税收返还给了地方，地方支出占整个财政收入的70％。因此，必须改变目前过度分权的财政体制，以增强中央政府自身的财政汲取能力（王绍光，1997）。这一方面要求基层税务机关加强征管，实现依法治税，④提高税收占GDP的比重；另一方面要适度集中财权，特别是提高中央政府从富裕地区汲取资金的能力。建议对流人富裕地区就业的人员（包括已就业的人员）开征落后地区发展税，或者将发达地区的个人所得税与落后地区分享，以解决落后地区发展资金不足的问题。
（二）完善转移支付，实现各地区公共服务均等化
无论地方政府财政能力如何，中央政府都应保证所有的公民能享受到基本的公共服务，这是实施转移支付的一个理由。当中央政府与地方政府在投资项目的优先选择上存在矛盾时，中央政府可以通过转移支付来保证国家的整体利益。因此，应改变目前税收返还按收入来源地进行，专项拨款仅仅是作为地方政府执行中央政府命令的费用补偿，即因政策变化而对预算状况有不利影响进行的专项补偿，实行公式化、透明化的转移支付制度，为贫困地区雪中送炭。虽然基本的公共服务水平在各地不可能统一，但至少应制定一个最低标准。
（三）注重落后地区教育事业的发展
注重落后地区教育事业的发展，为落后地区的发展培养人才，是技术创新、技术进步的前提。这包括三个方面：一是夯实基础教育；二是注重职业教育；三是提升高等教育层次。教育是具有很强外部性的产业，政府应作为落后地区教育的主要举办者，提供教育基础设施。另外，根据高等教育对一个地区企业有正相关影响的研究结果，中央政府可以有选择地将国家出资办学的高校设立在落后地区，以解除外来人才子女教育的后顾之忧，大大增强落后地区对人才的吸引力。
（四）提高财政资金的使用效益
提高财政资金的使用效益至少应做好两方面的工作：一是要有合理的投向；二是资金要到位，防止财政资金的挤占和挪用。我国多年的实践证明，资金投于西部地区的效率明显低于东部地区，因此，财政资金投向中西部，从效率的角度讲，应选择那些能增强其自身发展能力的项目，如基础设施、基础教育和卫生保健。因为只有当落后地区的劳动力素质普遍提高、投资环境得到改善后，落后地区的吸引力才会提高，才有希望进入良性发展轨道。当然，还需要加强对财政资金运用的监督，避免贪污、挤占、挪用或在项目上弄虚作假，并对违法使用财政资金者严肃查处。
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