破产管理人制度浅谈

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【摘 要】我国破产法中规定了破产管理人制度，但对于破产管理人的法律地位、成员、法律责任以及监督机制的规定都过于笼统，本文对此进行粗浅的分析，提出些建议。

【关键词】破产管理人；清算组及其成员；法律责任；监督机制

我国于2007年6月1日起正式实施了《中华人民共和国企业破产法》，其中详细规定了资不抵债的企业的破产程序，从受理、指定管理人、债权人会议的成立，这期间为公司存续保留了两个转机，一是和解，二是重整。如果这些努力都不能挽救公司，法院则正式宣布该公司破产，并进入清算程序。以下就破产管理人制度的具体内容进行详细分析。

一、破产管理人的法律地位

国内对于管理人的法律地位有以下几种学说[1]：

1、法定机关说（职务说）：该观点认为破产管理人是执行破产程序的公务人员，其行为职务行为，既不代表债权人，也不代表债务人。大陆法系国家多持此观点，我国也不例外。

2、说：该学说认为破产管理人只是人，其职能是解决破产人于债权人的私人清偿关系。

3、破产财团代表说：该学说认为管理人是破产财团的代表人。

4、管理机构人格说：该学说认为破产管理人有法人资格，对破产财团有管理和处分权。

参考破产管理人的职权，其既要对申报债权行为进行核实，因此不是单纯的债权人代表，又要对债务人隐匿财产行为进行监督和追回，因此也不是债务人的代表。从务实角度说，“破产法第二十二条 管理人由人民法院指定。”职务说更符合立法实际。因为破产管理人应当是中立的、独立的依法行使权利的机构。其实现在对于破产管理人法定主义的诟病，并不在其性质，而是在于这种制度操作中导致的权力寻租、法律责任模糊、监督不力等问题。

二、破产管理人的选任现状及建议

1、破产管理人的资格。破产法第二十四条：管理人可以由有关部门、机构的人员组成的清算组或者依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构担任。从现实的法律规定看，并没用强制管理人的任职“职业资格”，除律师、会计师等专业人员外，仍然保留了“有关部门、机构的人员”，这一方面是因为在国有企业破产过程中，管理人基本使用原企业留守人员，这其中的弊端清晰可见，债务人的员工作为管理人对于债权人来说是没有保障的。另一方面是非公有制经济的企业破产过程中管理人多由上级主管部门的行政人员担任，容易引发地方保护等问题。而且，上述两种人员担任管理人最明显的问题在于他们都明显缺乏专业性，不能很好的胜任管理人的工作。有人建议设立类似于会计师的破产职业，将管理人的担任资格限定在取得该职业资格的专业人员中[2]。这样的建议是非常好的，但弊端也是明显的。首先，这意味着现在开始，国家要设置一个新的全国性的协会，增加一个全国性的专业考试，甚至为了管理，还要设置一个新的行政单位。在提倡行政效率的今天，这样随意增加行政人员是与之相违背的。因此，我建议应当重点审查管理人个人专业资格问题，不论任何人担任管理人，都要有相关的法律从业资格证，或者注册会计师从业资格证，这样一来，基本排除了“外行”参与的空间，也便于个人承担法律责任。

2、破产管理人的选任。根据《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》（2007），流程是：高级人民法院或其授权的中级人民法院编制管理人名册，审理破产案件的法院从中指定管理人。但这里有一定的问题：首先，管理人名册是有评审委员会制定的，而评审委员会所有成员均由法院工作人员组成，这样就造成谁有资格进入管理人名册都完全操纵在法院手中。而法律并没有规定该评审委员会以什么标准制定，就给权力寻租留下了空间。有人建议成立官方破产管理署等机构[3]，专门参与破产管理人的选任。但这还是将权力从一个部门转到另一个部门，并且还增加了行政成本。我建议最高法院可以出台一个更加细化的司法解释，将评审委员会如何编制管理人名册的流程规定出来，并且规定硬性的条件限制，规定符合此条件的中介机构或个人只要申请，评审委员会不得拒绝将其纳入名册。这样，明确的录用标准有利于相关人才的“进场”，也加大了这一行业的透明度。另外，在选择具体案件管理人的时候，也应当更加透明。有些地方法院采用公开摇号的方式随机选择，这应该是相当好的尝试，如果能在制度上加以肯定，并大规模推广就更好了。另外公开竞标的方式也是相对公平的做法，归根结底，权力要在阳光下运行。

3、破产管理人的报酬及标准。现行法律规定管理人的报酬由最高法院规定，而《最高人民法院关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》中规定：管理人报酬由审理企业破产案件的人民法院依本规定确定。虽然该规定中限制了管理人报酬的最高额，但是法院集选任、监督、决定报酬权力于一身，仅仅给债权人会议异议权，而裁定权仍然归于法院。这样一来，法院的权力是没有任何限制的，而债权人会议也形同虚设。因此，在破产案件的管理人报酬方面，应当加大债权人会议的话语权。例如法院在选定几个管理人候选机构以后，由债权人会议同具体的中介机构在法定限额内商讨具体的报酬，从中选定最优者，使这一行业更加市场化，促进竞争。当然，如果能够引进公开竞标规则，让合格的中介机构互相竞争，就再好不过了。

三、破产管理人的监督机制

前面的论述主要解决了谁当破产管理人的问题，但是对于其工作过程的监督却明显缺失，现行法律只将这一权力赋予了法院，只给予债权人会议一定的异议权，但这种异议审理破产案件的法院有完全的自由裁量权。

在这样的体制下，所有的权力都集于法院一身，而且并没有赋予债权人对于其裁定不服的救济措施。不仅如此，即使我们充分相信人民法院的公正性，因为法官不可能全程跟踪清算过程，他们的监督方式仅限于书面审查，但又缺少相关的会计知识。因此设置专业的监督人是必要的。

我建议在选定管理人以后，对于其工作的监督可以有两个方案，一方面，可以由债权人会议选出一个常设的监督机构全程跟踪；另一方面，法院也要发挥其监督职能，但应由具备专业知识的人士给予法官一定的协助。

四、破产管理人的担保制度和法律责任

我国现行法律规定未尽责的管理人，法院可依法罚款；给他人造成损失的，依法赔偿，构成犯罪的，依法追究刑事责任。在这里只是笼统的规定：未勤勉尽责、忠实执行职务，概念模糊，几乎不具有可操作性。而且对于管理人如果造成损失，如何保障债权人得到赔偿也没有相关规定，只有个人要交保证金的要求，但对于中介机构似乎没有相关规定。所以，我建议法院应当建立破产管理人信用档案，针对不同信用评级统一收取保证金，以增加其违法成本。在刑事责任方面更倾向象征意义，没有什么可以依照的具体细则，如果仅仅用非国家工作人员受贿等罪名进行规制，就会留下很多法律漏洞，给这个职业群体造成不良的影响。应当总结历年实际案例，结合外国立法实践，将管理人的刑事犯罪的犯罪构成具体化，并对于职业犯罪的中介机构以及个人拉入法院的黑名单，禁止其进入管理人名册。

综上所述，我国的管理人制度的完善和规范化还有待进一步提高，但笔者不赞同一味的增加政府机构和职业资格考试，应当尽量降低破产成本，毕竟，对于破产整个过程，并不能为社会产生任何效益。

【参考文献】

[1]李永军.破产法律制度[M].北京：中国法制出版社，2000.

[2]刘伟光.中国破产管理人制度设计研究[M].上海：大连出版社，2009.

[3]刘伟光.中国破产管理人制度设计研究[M].上海：大连出版社，2009.