事实收养问题的法律思考
开篇：润墨网以专业的文秘视角，为您筛选了一篇事实收养问题的法律思考范文，如需获取更多写作素材，在线客服老师一对一协助。欢迎您的阅读与分享！
【摘要】：
自从《收养法》1992年颁布并于1999年重新修订以来，建德市已有近千名失去家庭的孩子通过依法办理收养登记重新回归家庭并健康成长，《收养法》的实施对于规范公民收养行为、维护当事人合法权益、体现政府人文管理起到了积极的推动作用。但由于民间收养历史悠久、情况复杂，加之当前人民生活水平相对不高，传统封建习俗尚未完全破除，社会上随意弃婴、任意收养的问题始终无法得到根治，事实收养更是问题突出、矛盾不断，从一定程度上为社会良性发展制造了许多不稳定因素，也给不少收养家庭和被遗弃婴童的今后生活带来了隐患，更为《收养法》的进一步贯彻和实施造成了一定的阻碍。为此，本文试以建德市有关事实收养的实际情况入手，通过对事实收养的特点和形成原因分析，从情、理、法等方面就当前事实收养中的几个突出问题进行论述，并提出相应的主张和措施，确保《收养法》得到更好地贯彻落实。
【关键词】：收养法、事实收养、问题特征、主要原因、解决途径
【正文】：
前不久，一位陈姓老人到民政部门反映，多年前他在自家门口捡拾到一名女婴，出于好心收留了她并抚养至今，但一直未办理过任何收养手续。去年女孩在本村一位同学家闯了祸后被老人当面教训了一顿，女孩一气之下离家出走再没有回来。后来老人多方打听才知道，原来女孩已被其亲生父母找到并接回了家。老人上门理论，好话讲尽，但他们始终不放女儿，老人只得救助于当地政府和有关部门。此事件后来经过调解后，老人得到了一定的补偿，孩子的生父母也接受了处罚，但孩子再也不回老人身边了。这是本地自收养法修改后所遇到的许多事实收养案件中的一件，也是一起典型的因事实收养引发的民间纠纷。
据有关部门介绍，由于民间收养历史悠久、情况复杂，加之群众生活水平相对不高，法制意识不强，社会上随意弃婴和收养的现象屡有发生，尤其在事实收养情况上更是问题突出、矛盾不断。去年五月，市计生、民政、公安等部门曾联合开展了一次事实收养专项调查和清理整顿活动，共查出全市事实收养1867例，其中：农村收养家庭达到1863户；98.9%的被收养人属于查找不到生父母的弃婴；另外，清理中查出超生后私自送养亲戚或办假证明收养自己生育的子女等违规收养事件有3起（注1）。调查显示，事实收养主要存在以下几个问题和特点：
一、事实收养的主要特针及存在问题。
收养是将他人子女作为自己子女，使原来没有父母子女关系的人之间产生法律拟制的父母子女关系。事实收养则是仅有客观存在的收养事实，而未办理一定的法律手续的收养，是介于合法收养与违法收养之间的一种特殊的收养关系，并具有“当事人须以父母子女关系相待；须有共同生活的事实；须群众和亲友公认；养子女与生父母在事实上已终止了权利义务关系”四个特征。（注2）一方面他因具有拟制的血缘关系而成为收养行为一种，另一方面又因欠缺有效要件而得不到法律认可。正是由于上述特点这些特殊关系，使得现实中事实收养情况与问题复杂、突出。从本地情况看，事实收养主要有以下特点：
1、事实收养发生地主要集中于农村，受遗弃者多为女婴。
经调查，事实收养现象有99%发生于农村，越偏远的地区情况和问题越突出，如建德市两个经济落后、交通不便的偏远乡镇，共4万人口，人均年收入不足5000元，存在事实收养的家庭却达到5‰，远远高于全市0.3‰的平均数。经济基础薄弱、生活条件落后，加上传统生子传代的封建观念，使女性被遗弃者比例极高，占全市事实收养家庭中的95%以上，另有2.8%的弃婴为残疾或有生理缺陷者，正常的男性弃婴不到1%。另据民政部门统计，去年全市共办理各类收养登记150人，其中女性被收养人也占到93%以上，（注3）这也说明在广大农村、尤其是偏远地区重男轻女的封建思想仍十分突出。
2、被收养人主要是查找不到生父母的弃婴。
收养主要有两种类型，一种是有明确送养人的收养，包括亲属间送养、无能力抚养而送养、到社会福利机构领养；另一种是收养捡拾查找不到生父母的弃婴。前一种行为一般来说收养和送养双方都有明确的行为意向，而且一般都主动选择办理登记。因此，情况最多也最复杂的收养查找不到生父母的弃婴，约占整个事实收养家庭的95%，而且92%的弃婴主要是收养人从自家或亲属家门前捡拾后收养。发生这种情形大多是因为违规生育、未婚生育或生下的婴儿存在生理逃避责任。由于很多生父母在违法弃婴时有着明确的选择地点或对象，很不利于事实收养家庭今后生活的稳定。如文中开头所提事件就是此类似问题的一个典型。更有甚者，一些弃婴甚至存在着被遗弃并“转手”多次的现象，严重侵害了孩子的合法权益，为弃婴及其收养家庭今后的生活埋下了祸根。
3、绝大部分事实收养缺乏任何证明手续，依法登记的比率很低。
据民政部门统计，全市清理出的事实收养家庭中，真正补办登记手续的只有80余户，一半以上的家庭因不符合条件而无法办理，只能通过计生部门征收社会抚养费后再给孩子办户口，有的至今不接受处罚，也不办理任何手续，严重影响了清理整顿工作。另外，对于符合条件的收养家庭来说，有的觉得孩子已大登记太麻烦也没必要、有的怕让孩子了解真象后影响双方感情、也有的甚至还想自己再生育，因此真正要求登记家庭的并不多。根据收养法规定，“收养关系自登记之日起成立”，因此，仅通过清理处罚解决孩子户口问题已很难从根本上保障事实收养家庭今后生活不再遇到麻烦。而且，许多至今没办户口的弃婴早已开始面临上学、医疗保健等问题的困扰。如今年4月有一户事实收养家庭因女方收养人年龄未满三十周岁，不能办理登记，弃婴户口无法落实，影响了孩子读书和打预防针，最后吵到了有关部门。
4、清查后的事实收养现象仍屡禁不止。
尽管1999年《收养法》修改后适当放宽了收养条件，各地也根据实际出台了具体处理措施。如在建德市，凡2004年5月以前发现的事实收养可通过补办登记、特别清理等程序处理。但据了解，今年一到六月，又有十余起擅自收养事件被发现，而且被收养人均为2004年5月以后出生，其中有7起因不符合条件未登记（注4）。另据当地社会福利机构透露，他们也收到过不少举报，反映一些乡村有非法收养情况，并向有关部门作了汇报，但由于强制执法需要大量人力物力，而且一些收养家庭在经过数月的共同生活后已彼此建起了较深的感情，就算强制移收效也不会很大，极易在当地群众中产生影响，伤害收养家庭的感情。应该说，本地政府在解决弃婴和孤残儿童的生活问题确实投入了大力精力，除政府每年拿出十几万元资金专门用于弃婴和孤残儿童的生活安置外，新建的社会福利院更是设施齐全，可同时收留上百名弃婴，但真正在院的大多是残疾儿童，而且通过福利院送养的每年也只有七十余名，与社会上存在的大量事实收养现象形成了鲜明的对比。
二、产生事实收养问题的主要原因 作为一种民间传统，收养可谓历史悠久、影响深远。从古时的立嗣、过继，到现在的立法登记，收养行为不断从民间走向法制并逐步完善。尤其是1999年收养法修改后，以维护收养人权利、保护儿童最大利益为立法宗旨的收养制度为发挥民间优势、减轻政府负担、维护社会稳定提供了法律依据，并与《婚姻法》、《继承法》一起共同构筑了我国民事亲属关系的法律基础。但是，由于民间收养情况多样、行为复杂，加之当前人民生活水平相对不高，封建习俗尚未根除，法制建设不尽完善，社会上随意收养更是屡禁不止、矛盾不断，从一定程度上为社会的良性发展制造了许多不稳定因素，也给事实收养家庭和受遗弃儿童今后生活带来了隐患，更对收养制度的进一步贯彻和落实提出了挑战。
（一）法律不承认事实收养是产生事实收养现象的法律根源。
1、形式上，收养法阻断了收养这一连续行为在成立前后的法律界限，并使收养登记前收养行为的合法性受到质疑。收养法规定，“收养应当向县级以上人民政府民政部门登记。收养关系自登记之日起成立”。以登记作为建立收养关系的唯一法定形式，其主要目的是突出收养登记的法律效力，并通过对收养法定程序规定指导当事人建立合法的收养关系，防止违法收养的发生。但它否认了收养行为前后的连贯性，混淆了成立与生效的时间界限，客观上违背了收养这种民事法律行为所体现的平等自由和意思自治即始成立这一基本要求。反映在事实收养问题上，即使某一收养最后得以确认，但也仅是登记以后的关系，此前的行为始终无法得到支持，从而使那些好心收养的人在登记前无法正当地行使其监护的资格，并意外地负担了受损害的风险，使权利与义务失去对等，也无形助长了弃婴行为的发生。
2、实质上，收养法阻止了不合条件的收养行为得到法律确认，进而形成事实收养问题的存在。“无子女、有抚养教育被收养人的能力、未患有在医学上认为不应当收养子女的疾病、年满三十周岁”是民政部门办理收养登记的基本条件。调查显示，未能办理登记的事实收养家庭中以已有子女者居多，其次为收养人年龄不满三十周岁，因收养能力或疾病问题不能登记的几乎很少。从立法上讲，“无子女”限制虽在一定程度上满足了中国计划生育的需要和不能生育家庭收养子女的愿望，但忽视了实践中收养家庭的感情存在。一般说来，收养人收养时更多是出于一种爱心与义愤之举，但时间一长感情就成了决定性因素，甚至不惜一切地加以维护。因此，只顾及政策而无视这种感情的存在，客观上割舍了法理与情理的统一，抑制了人们的善良愿望，一定程度上助长了弃婴行为，收养法的价值取向也由此受到质疑和破坏；另一方面，大量事实收养的存在和无法根治，必然引起社会问题。而且，收养法规定“收养孤儿、残疾儿童或者社会福利机构抚养的查找不到生父母的弃婴和儿童，可以不受收养人无子女和收养一名的限制”，也使得社会上通过福利机构进行“中转”达到实施规避法律制裁、进行非法生育和收养等行为成为可能，制约了“无子女”条件的实际作用。另外，对收养年龄“一刀切”的限制也在在夫妻双方共同收养情形下更是问题突出。一方因年龄偏大急于收养孩子，而另一方却因年龄不够无法登记，最终形成事实收养，这种情形在建德市事实收养调查中较为多见，其中年龄差距最大的竞达十六周岁。
3、内容上，收养制度的不完善使现行收养制度在解决事实收养纠纷上出现困难。首先，被抚养人成年后对抚养人的赡养义务上，对事实收养家庭来说，由于收养关系无法承认，其被收养人的赡养义务在实际履行上就易发生偏差，甚至为可能发生的被收养人不履行这一义务的行为制造了借口，影响了收养人受赡养的利益；其次，对未成年被收养人的监护责任承担上，由于收养人和被收养人生父母之间在被收养人监护责任问题上存在着责权不一致的客观现实，因被收养人过错引发的相关责任应该由谁来最终承担。换句话说，一旦生父母找到，收养人可否通过追偿得到补偿，这在收养法中也未能体现，而这种情况又确实在事实收养家庭大量存在，并成为引发事实收养纠纷的一大因素；另外，收养法中在收养能力上规定收养人要“有抚养教育被收养人的能力”，但收养能力具体内容是什么，收养法对此没有规定，相关法律也没有作出具体解释。据调查，在建德市的事实收养队伍中，就有多户家庭属于农村最低保障对象，以他们的收入和生活状况，可能很难够得上有能力收养。这些问题的出现，已给现实中解决事实收养纠纷带来了诸多不便。
（二）计生政策与收养制度的矛盾冲突是造成事实收养屡禁不止的主要因素
计划生育是国策，这是我国当前的一项“铁”措施。收养法在制定上似乎也更多地考虑到了这一点，如：收养法明确规定的“收养不得违背计划生育的法律、法规”，收养人必须是“无子女”且“只能收养一名子女”等。但是，由于计划生育政策调整的是行政法律关系，而收养则是一种民事法律行为，两者调整的对象不同，因此，实践中经常会发生冲突。调查中发现，不少人都存有想自己生育，又割舍不下怀中已养育多年的弃婴的现象。如，有位刘姓未婚妇女去年刚满三十周岁，事实收养一女婴多年，未婚夫是一位已生有一名女孩的离异青年，两人本打算今年结婚，按规定该妇女符合办理单生收养条件，但在登记前他们了解到婚后将不能再生育的事实时，该妇女考虑再三最后放弃了办理收养登记，但又不肯放弃已养育多年的这名弃婴而成为事实收养。法律规定非婚生子女应与婚生子女同等对待，而收养法规定“收养孤儿、残疾儿童或者社会福利机构无关的查找不到生父母的弃婴和儿童，可以不受收养人无子女和只收养一名的限制”，从而产生先生育后收养和先收养后生育这两种现象尽管情况一样，仅次序有别，但实际结果使非婚生子女与婚生子女仍存在很大差别。如建德市计生政策规定，对夫妻双方均在农村且只生育过一胎女婴的，经批准可再生育一胎。许多农村家庭在生育了一女婴后，选择不再生育而改为收养，但在办理登记时却遇到了收养法规定必须“无子女”才能收养，最终不能办理登记形成事实收养，并影响了计生政策和收养制度的进一步贯彻落实。
（三）传统习俗与家庭观念是产生事实收养问题的现实理由。
保护儿童最大利益是各国在建立收养关系上的根本立法宗旨，也是我国制定和实施收养法的一个最高原则。但作为一个拥有五千年悠久历史的文明古国，“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”一直被作为一种优良传统在民间延传至今。同时，根深蒂固的“家本位”、“亲本位”观念也使得子女被视为了家族和父母的私有财产。尽管今天“子女本位”原则在我国的立法上得到一定体现，但在法律的具体制定和实践上，视子女为生父母的私有财产的思想禁锢仍未完成摆脱，剥夺不负责任的父母的监护权的规定仍不够彻底，程序上也极不完善。尤其在收养制度上，虽然考虑了怎样保护孩子的利益，但还是体现了父母权利本位的指导思想。只规定对生父母弃婴行为的处罚，却对其监护权问题只字不提，只重亲情，认为孩子由生父母抚养合情合理，其遗弃行为再严重也要保留其对子女的监护权利资格，这种血浓于水的传统观念，在法无明文规定不禁止的立法模式下，使被遗弃孩子和收养人的正当利益不断受到侵害，为违法遗弃行为开了绿灯。
（四）群众法制意识不强、收养法宣传和贯彻不力是产生事实收养问题的关键。
调查显示，有一半以上的事实收养家庭并不知道其收养行为是否合法，也不知道要办理登记。据统计，自去年五月事实收养清理至今，全市仍发现新增事实收养数11例，其中被送往当地福利机构的只有2名。究其原因，这既有制度本身的缺陷，也存在宣传和落实上的不力。突出反映在，尽管收养法规定遗弃婴儿要由公安部门处理，构成犯罪的应依法追究刑事责任。但事实上，遭到法律制裁的遗弃者却寥寥无几，在建德市更是少之又少。尽管收养法规定收养人在登记前必须进行报案和查找公告，但真正能找到生父母的几乎没有。这一方面受到当事人手段隐密、有关部门取证困难、侦查力度有限的限制，另一方面，一味追求限制收养而忽视对违法弃婴的打击，客观上也造成了非法弃婴行为的发生。普及宣传不够，公众对积德行善的个人收养行为的观注程度远远大于打击违法遗弃行为本身，没有清楚地意识到弃婴行为的违法犯罪性质，反而把弃婴送子行为看作是他人的私事，甚至对弃婴者存有一定的宽容、恻隐之心，导致了遗弃者在实施犯罪行为后很快销声匿迹，逃脱了法律制裁，助长了弃婴事件的发生和事实收养问题的出现。
三、解决事实收养问题的主要途径
家庭是社会的细胞，享受亲情是每个人的权利。面对那些权利受到侵害、生命脆弱的无故受遗弃婴儿和一片真诚实施人道救助而陷于无法自拔的事实收养家庭来说，如何运用法律和道义武器公平、正义地维护他们的正当利益，把情、理、法三者真正统一并体现到解决事实收养这一现实问题中，不断把民间收养纳入到法制轨道，切实做到依法行政、依法治国，必须从加大法制宣传和落实、完善收养立法等方面着手，立足当前，着眼未来，真正把收养的好事办好、管好。
（一）协调部门关系，加大宣传与执法力度。
对于合法收养，目前我国已基本形成了“计生证明、民政登记、公安落户”的一整套办事流程。而对于事实收养，目前主要是通过限期移送福利机构或经计生部门征收社会抚养费后再由公安落户，办法简单，过于偏执。因此，可采取建立一个专门的清理整顿小组定期展开调查和讨论，针对不同情况制定不同处理办法。如：对年龄不够等问题暂时不符合条件登记的事实收养家庭，通过家庭寄养等形式准其抚养，等条件成熟后再予以登记；对收养时间长、关系稳定、被收养人即将成年的家庭，可采取特批登记或协议、法律证明等形式确认；对收养条件差抚养有困难的家庭，应主动劝其送交社会福利机构；其中对收养关系恶化又不肯送交福利机构的，可按法定程序实行强制移送，最大限制地保护被收养人的合法权益。在此基础上，加大收养法制的宣传贯彻，着重从规范收养行为、打击违法事件着手，一方面应大力提倡助人为乐、珍重生命的道德良知，通过细致的思想工作和多形式的普法宣传，使当事人明白即使是合理行为也应当在法律框架下行使，不使弃婴行为有机可乘；另一方面，要制定专门的社会弃婴管理办法，加大对弃婴行为的查处力度，提高侦查办案效率，并把弃婴查找和公告交由公安部门作为其侦查职能来行使，克服把弃婴查找公告等措施当成是为办理收养登记才实施的消极思想。同时，以基层组织为基础加强农村和城市流动人口监控，鼓励举报和监督，运用社会、公众和舆论力量共同建立起有效的监督机制，从源头上遏制弃婴现象的发生。
（二）进一步放宽收养条件，降低登记门栏。
不少人担心放宽收养条件后，会冲击计划生育政策，造成更多的弃婴行为和倒卖弃婴牟取暴利事件的发生。但是，正如我们不能因担心“苍蝇”进屋就关起门来讲改革一样，我们也不能因为担心发生弃婴或影响计生政策就关上收养的大门，毕竟这是两个层面的问题。我们知道，收容遣送制度的取消和救助制度的出台并未使流浪乞讨行为泛滥成灾影响城市管理，反而体现了政府以人为本的人文化治国方略；新的婚姻法对登记审查条件的放宽也没有给社会和家庭生活带来冲击。同样，作为解决民事收养关系的收养法应更多地关注弃婴、残疾儿童和孤儿的合法权益，体现人文化收养理念。至于打击弃婴和其他违法犯罪事件，还须更多地依赖于政府管理和专门的法律约束。因此，对现行《收养法》进行必要的修改并适当对收养条件的限制，就解决当前事实收养问题的一条有效途径。
1、取消《收养法》对已婚家庭收养年龄的限制。既然婚姻法已明确规定了结婚年龄，对已婚家庭来说，只要其办理了合法的结婚手续，就意味着他们应当享有生育的权利，自然也应享有收养的权利。至于登记时间上，毕竟已婚家庭事实收养的是已客观存在的弃婴而非自己生育，因此，放宽这一限制不仅不会冲击现行计生政策，反而有助于这一政策的真正落实，鼓励民间正当收养，解决因暂不符合收养条件而产生的事实收养问题。
2、逐步取消《收养法》对“无子女”条件的限制。既然收养是起源并发展于民间的民事行为，作为确认民间行为依据的收养法也应更多地体现民事行为的法律特征，关注对弃婴儿童和家庭利益的保护。纵观国外和港澳台等地区，几乎很少有把是否有子女作为收养的必备条件，因此有步骤地放开无子女条件的限制，必然是今后收养法制的必然趋向。
3、明确《收养法》中对“收养能力”的限制，并通过《实施细则》来加以具体和完善。由于各地经济、社会、生活习惯差距较大，对收养能力的界定也有所不同，直接影响到收养家庭的稳定。因此，通过地方性立法或制定相关政策来加以明确和限制，以此作为保护被收养人利益、发挥计生国策的导向作用是一种有效的措施。如对条件较好的家庭应鼓励其收养，对人口多、生活差、收养能力弱的家庭，则通过这一具体规定对其收养行为加以限制，充分保护好被收养人利益和家庭生活的稳定。
4、彻底放宽《收养法》对成年子女的收养限定，允许事实收养所有已成年子女。一般来说，子女一旦成年，以往的收养关系已经确定，即使法律规定其不得收养，当事人之间的民事关系仍可通过协议赡养和继承等形式得到确认，此时收养法中有关收养条件的限制事实上也成了空话，不利于保护收养家庭的各方利益。另外，允许事实收养已成年子女也是对其多年收养行为的一种法律认定和补救，有助于缓解因事实收养行为带来的社会压力。
（三）增强司法救济，适度认可事实收养，保护好弃婴和事实收养家庭的正当权利。
收养是一种民事行为，当然要受民事法律规范的调整。与事实婚姻相比，事实收养也同样具有重内容、轻形式等特点。从各地来看，事实收养尽管情况繁杂，但绝大多数形成于《收养法》颁布和修改以前，由于事实收养不被承认的最大受害者往往是那些无辜的孩子。因此，他们的未来会如何完全取决于这种情、理、法之间的冲突能否得到妥善解决。而适度承认事实收养的合法性，有利于维护既成和睦的家庭关系，解决因事实收养问题引发的各方矛盾，保持社会和家庭的基本稳定，保障事实上已与收养人共同生活多年、有着牢固拟制血亲关系的被收养人的基本权利。近几年，民政部和各地政府纷纷出台了大量的规章，肯定了事实收养的存在，并允许和鼓励事实收养人补办登记手续，这些做法完全符合当今世界家庭关系多元化趋势的要求。（注5）因此，在不违背有关法律的基础上，对符合法定内容的事实收养关系应尽可能地给予保护，允许其在一定条件下按收养关系确认和对待，并规定行为成立时即为有效。对其中矛盾较大、社会影响面广而又无法得到法律确认的事实收养关系，可通过司法和救济途径加以认定，等同于合法收养，同时在收养法中明确规定对无效收养行为的救济途径和办法，促进以保护人权为主、符合社情民意的法律价值最终得到实现。
（四）整合计生与收养政策使之不断协调完善。
如前所述，尽管计生政策与收养制度调整的是两种不同的法律对象，但两者维护各方利益、确保社会稳定和发展的目标是一致的，不应彼此割绝、相互冲突。尤其在解决事实收养问题上，更可以相互补充、相辅相成。首先，应适当调整现行收养制度，增加收养政策的弹性，使之既能符合计划生育的目的，又能体现“非婚生子女视同婚生子女”的收养原则。对符合生育条件但自愿放弃生育而实施收养的家庭，无论其有无子女均应准其收养，既可促进计划生育工作，又鼓励了民间收养行为，减轻了国家负担；其次，分清政策之间的界限，在维护社会公德、保护收养家庭合法权益的同时，对不符合收养条件而非法收养的，要认真按照计划生育规定的政策处理。对不符合法定生育条件以假收养或假遗弃婴幼儿掩盖违法事实的，和以假收养名义拐卖儿童、弃婴、溺婴、出卖亲生子女构成犯罪的，更要严厉打击，直到追究刑事责任。
（五）建立以家庭收养为主、政府介入为辅的新型收养关系体系。
1、建立家庭收养试养期机制（注6）。由法院先确定是否适合收养，并附于收养人一定的监护权，通过收养与被收养人共同生活一段时间后再通过司法途径确定其收养关系是否成立。试养期限可由法院根据实际情况作出裁定，但不宜过长。这种方式在英、美等发达国家和一些拉丁美洲国家早已付诸实践，联合国《儿童宣言》中也明确规定：“在收养以前，儿童福利服务组织或收养机构应对被收养儿童与预期养父母之间的关系进行观察和调查。各国立法应确保被收养儿童成为收养家庭的合法成员并享有一切相关的权利”。我国目前尽管还没有明确规定，但在事实收养现象中却已广泛存在，如在符合条件正式办理收养登记前，收养双方事实上已经开始共同生活，一旦条件成熟，收养人仍可自主决定是否继续收养并办理登记，其客观上就是一种试养形式，对此可通过法定程序和条件加以明确。
2、在政府主导下积极开展家庭寄养、委托收养、集中抚养。要通过制定有效的政策和法规，鼓励各地积极开展多形式的抚养，并以城市为基础建立社会福利院或城市社区寄养站。同时，按照城乡并举、集中与分散寄养相结合的办法，建立农村家庭寄养基地，切实改变农村收养混乱、矛盾突出的现状。尤其在解决事实收养问题上，对那些暂不符合收养条件的家庭，应通过家庭寄养等形式先准其收养，待条件成熟后再办理登记。
3、加强社会福利机构的监管力度，不断发挥其在收养中的调节作用。要鼓励民间组织和民间资金的积极介入，大力开展民营化管理的新路子，减轻政府在收养制度上面临的压力。同时，加大对社会福利机构的监督管理，规范收养和抚养行为，鼓励和引导它们不断走向社会化、市场化、国际化。
4、建立收养家庭调查和评估制度，增强国家监督和管理。通过设立民间收养评估员制度，对已建立事实收养关系的家庭进行追踪调查，了解被收养人成长情况和家庭环境，进行综合评估并向有关部门提交意见，作为是否同意办理正式收养登记的参考依据，更好地维护被收养人的合法权利。
引文注释：
（注1）本文中各调查数据，除有专门注明外，均来源于建德市计生局《关于1995年建德市事实收养专项调查和清理整顿情况汇报》。
（注2）最高人民法院：《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》第28条。
（注3）此数据出自《建德市民政局2004年工作报告》。
（注4）此数据来源于《建德市审批中心民政窗口2005年上半年工作报告》。
（注5）根据建德市计生局等部门、建计生局（2003）50号《关于对我市事实收养问题依法进行清理的意见》规定，对不符合收养条件的收养家庭可通过事实收养清理办法办理被收养人落户口等手续，此种对象仅限于2002年9月3日以前发生的事实收养家庭。
（注6）蒋新苗、余国华：《国际收养法走势的回顾与展望》第三部分和广州《新快报》2004年11月16日《广州上百家庭争养20名孤残儿 30名已实现试寄养》报道。
参考文献：
1. 《婚姻法教程》（法律出版社1982年版），杨大文主编
2. 刘引玲：《关于我国设立亲权法律制度的若干思考》（法商研究1997年第5期）
3. 李志敏:《比较家庭法》,北京大学出版社1988年版。
4. 杨立新:《人身权法论》,中国检察出版社1996年版。
5. 杨立新主编：《损害赔偿总论》人民法院出版社1999年第一版
6. 杨振山、梁书文等主编：《损害赔偿法及配套规定新释新解》人民法院出版社2001年第一版
7. 王战平主编：《中国婚姻法教》中国政法大学出版社1996年第二版
8. 梁书文主编《中国民法教程》人民法院出版社1999年第一版
9. 蒋新苗、余国华：《国际收养法走势的回顾与展望》（中国法学2001年第一期）
10. 广州《新快报》2004年11月16日《广州上百家庭争养20名孤残儿 30名已实现试寄养》报道