英国政府数据开放的政策法规保障及对我国的启示
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摘 要：英国是世界上政府数据开放程度最高的国家之一，了解英国的政府数据开放政策及相关法律法规可以为我国的实践提供借鉴。文章对英国政府数据开放的相关政策及法律法规进行了介绍和分析，总结了其特点，并从制定政府数据开放政策、修订相关法律法规和注重个人隐私保护方面分析了对我国的启示之处。
关键词：英国；政府数据；数据开放；开放政策；法律法规
中图分类号：D912.17；G203 文献标识码：A DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2017001
Abstract UK is the country with highest level of open government data in the world， and it can provide some references for our country through exploring its open government data policies， laws， and regulations. This paper introduces and analyzes relevant policies， laws， and regulations of open government data in UK， then summarizes its characteristics， and in the end makes some suggestions for our country， including developing sound policies of open government data， revising relevant laws and regulations and emphasizing protection of personal privacy.
Key words UK；government data；open data； open policy；laws and regulations
英是政府数据开放的先驱和领导者，同时也是世界上政府数据开放程度最高的国家。据万维网基金会的《开放数据晴雨表》（Open Data Barometer）结果显示，英国的政府数据开放得分已连续三年位列全球第一，且总体得分遥遥领先于其他国家[1]。在我国，政府是最大的数据持有者，掌握着全社会80%的信息资源。然而，当前我国政府数据开放尚处于起步和探索阶段，存在着诸多问题。本文拟通过对英国政府数据开放相关政策规定及法律法规进行介绍和分析，以期为我国政府数据开放提供一些有益借鉴。
1 英国政府数据开放的相关政策
1.1 已的政府数据开放政策
政府数据开放需要国家相关政策的指导和支持，为了促进本国政府数据的开放，英国相继出台了一系列相关政策（见表1。鉴于篇幅有限，此表仅列举了部分政策）。
1.2 政府数据开放政策的主要内容
1.2.1 政府数据开放的依据
政府开放数据的依据，即政府为什么要开放数据，开放的理由是什么。明确政府数据开放的依据，有助于减少政府数据开放的阻力和障碍，使政府数据开放能够为更多的机构以及社会大众所认可和接受。英国政府数据开放政策主要从以下两个角度对其进行了阐述：
（1）公民权利的角度。公共部门数据是一种公共资产[2]，纳税人有权利免费获取这些数据。如《迈向第一线：更聪明的政府》中提到，公共部门在运行和提供服务过程中会产生许多非个人的公共数据，在数据收集过程中，纳税人已经支付了费用，因此有权利免费获取这些信息[3]。政府作为公共部门，理应将其所持有的数据对公向众免费开放。
（2）数据开放价值的角度。政府数据开放能够带来巨大的政治、经济和社会效益。这是政府数据开放最为重要的内在因素，在英国政府数据开放的有关政策中几乎都有论述。如《开放数据白皮书：释放潜能》第三章提到要建立信任，指出政府数据开放不仅可以促进政府透明，增强公民权利，打击腐败，同时还可以利用新技术手段来增强施政。2011年8月，英国内阁办公室的《开放数据咨询》详细阐述了开放数据与公民和纳税人息息相关的问责制、支持明智的选择、公共服务效率、公共服务质量、社会发展、经济增长等六个方面的价值。
1.2.2 政府数据开放的责任机构
政府数据开放与共享是一项长期的、复杂性的实践活动，需要国家设置专门的机构和人员进行规划、领导、协调和实施等相关具体事宜。英国政府数据开放政策中有关责任机构的内容主要体现在以下两个方面：
（1）明确政府数据开放的责任机构。从全局来看，英国政府数据开放的领导机构是内阁办公室，负责各部门的协调、监管以及相关政策的制定，社区和地方发展部负责地方政府数据开放政策的相关事宜，国家档案馆负责公共部门信息再利用方面的中央政策的制定以及开放政策许可协议的制定和推广[4]。就某一具体的数据开放项目而言，英国也通过政策的形式明确了所有的责任机构，以《英国开放政府国家行动计划2016-18》为例，该政策中做出了“确定和核心数据集”的承诺，并详细列出了具体的责任机构，如“领导实施机构”是内阁办公室（政府数字服务），“其他相关的政府责任机构”是所有的政府部门，“政府之外的其他参与机构（民间组织、私营部门、工作小组、多边机构等）”是mySociety和开放数据研究所[5]。各个机构分工明确，各司其职，有助于政府数据开放项目的顺利实施。
（2）建立一些专门负责政府数据开放的机构并规定其职责。为实施政府数据开放，英国建立了许多专门机构来负责处理不同的事务，如《2011秋季声明》和《关于开放数据措施进一步细节的秋季声明2011》提出建立开放数据研究所（Open Data Institute，ODI ）、数据战略委员会（Data Strategy Board ，DSB）以及公共数据小组（Public Data Group，PDG）等机构，其中开放数据研究所负责开放数据的推广、研究和利用，数据战略委员会负责为政府提供有关数据开放的建议，推动开放数据研究，推广最佳实践案例等，公共数据小组则负责数据政策的制定，重要数据集的采集、管理和分发等。
1.2.3 政府数据开放的具体要求
英国政府数据开放政策对本国政府数据开放的目标、所遵循的原则、数据开放的范围以及所采用的标准、许可协议等具体要求都进行了规定，以使其能够更好地指导和规范政府数据开放实践。
（1）政府数据开放的目标。明确政府数据开放的目标，才能使政府数据开放处在良好的轨道上。通过分析英国的政府数据开放政策可以发现，英国的政府数据开放以致力于实现开放数据的价值为目标，特别是政治、经济和社会等方面的价值。如《G8开放数据英国行动计划2013》提出要使英国政府成为世界上最透明的政府，并保持英国作为全球开放数据的领导者地位。《开放数据白皮书：释放潜能》中希望英国政府能够真正实现透明，使开放数据成为经济发展、社会福利、政治问责和公共服务改善的有效引擎[6]。《开放政府伙伴关系英国国家行动计划2013-2015》指出要通过彻底开放政府数据，来增强政府问责制，改善公共服务，促进经济增长，并提出到2015年成为开放政府伙伴关系和20国集团中最透明的社会投资市场[7]。
（2）政府数据开放的原则。2010年，英国公共部门透明委员会《公共部门委员会：公共数据原则》，并要求各公共部门将该原则应用到其开放数据战略中，以指导各部门的数据，该原则共14条，包括公共数据将以可重复利用的、机器可读的格式进行，公共数据将以相同的许可进行，公共数据可以通过一个易用的、在线站点（www.data.gov.uk）进行发现和获取等[8]。2013年《开放数据》之后，英国又将该规定的五项原则作为数据和利用的基础，这五项原则分别为默认开放数据、质量与数量原则、可被所有人利用、开放数据以改善治理以及开放数据以促进创新[9]。2015年，英国出台《国家信息基础设施实施文件》，规定安全、以用户为中心、良好管理、可靠、维护、灵活性以及互联与可用等七项为NII的指导原则[10]。由此可以看出，英国政府数据开放原则不是单一的，而是由多个原则构成，这些原则之间并不排斥，共同指导着英国的政府数据开放。
（3）政府稻菘放的范围。政府数据开放的范围即规定开放哪些数据以为社会所利用，英国政府数据开放的范围在不同时期有着不同的侧重点，整体来看，其开放的范围越来广泛，涉及到的领域和部门也越来越多。2010年5月，英国首相卡梅伦在发给英国各部门关于开放政府数据计划的邮件中要求各部门公开财务、资源、采购等方面的数据集[11]；2011年11月的《关于开放数据措施进一步细节的秋季声明》明确了十多种数据的开放措施细节，如实现小学和初中医疗健康数据集的关联，进一步公布处方数据和社会保障数据，实现火车或公共汽车实时数据的开放获取，公布铁路费用数据和信用数据等[12]；同年12月颁布的《促进增长的创新与研究战略》提出政府部门将在未来一段时间开放交通、气象和健康等核心公共数据集[13]；2013年11月的《G8开放数据英国行动计划2013》中承诺英国将开放数据确定的14个关键和高价值数据集[14]。
（4）政府数据开放的标准。只有采用统一的标准来开放数据，才能保证数据质量，实现大批量下载、处理和利用，真正发挥开放数据的价值。2012年，《开放数据白皮书：释放潜能》，文件要求以开放标准来开放数据。为此，英国制定了专门的开放标准政策――《开放标准原则》，该政策对开放标准进行了定义，并要求政府及其相关责任机构在软件互操作、数据和文档格式等政府信息技术规范中必须采用开放标准原则。该原则在2015年9月进行了更新，并计划于2018年再次进行审查和更新[15]。
《开放标准原则》为英国政府机构选择和实施开放标准以支持开放数据、信息技术和数字战略提供了基础。英国政府数据开放标准并不是唯一的，而是由一套标准构成的，这些标准既有英国自己制定的标准，也有一些国际通用标准，如《国际发展数据开放标准》（Open standard for international development data）、《开放合同数据标准》（Open Contracting Data Standard）等。其中，《开放合同数据标准》由万维网基金会（World Wide Web Foundation）制定，英国在《英国开放政府国家行动计划2016-18》中已决定采用，并相应了该标准的实施指南[16]。除此之外，《开放数据白皮书：释放潜能》还提到英国政府将采用蒂姆・伯纳斯-李提出的“五星级机制”（Five Star Scheme）作为衡量开放数据可用性的标准，并希望的数据集要达到三星级，即以非专有格式来数据。
（5）政府数据开放的许可协议。政府数据的使用需要取得一定授权许可。为促进公共部门信息的利用和再利用，2010年英国国家档案馆制定了《英国政府许可框架》，为该国中央政府部门以及其他公共部门信息的许可采用提供了一种政策和法律概述[17]。该框架提供了开放政府许可、非商业性政府许可和收费许可三种许可模式，其中开放政府许可是推荐采用的许可方式，采用这种许可模式的信息可以不受限制地被复制、、分发、传递和改变，也可基于商业和非商业目的利用这些信息。
1.2.4 政府数据开放的战略规划
战略规划是政府数据开放的阶段性指导文件，英国政府为了促进政府数据开放共享，制定了一系列战略规划，对某时间段内要完成的目标以及需要采取的行动等内容做出明确规定，其中既有中央政府制定的战略规划，也有各部门和地方政府制定的战略规划。
作为开放政府伙伴关系（Open Government Partnership，OGP）的发起国，从2011年开始，英国每两年都会一次国家行动计划，迄今已三次，分别为《开放政府伙伴关系英国国家行动计划2011-2013》、《开放政府伙伴关系英国国家行动计划2013-2015》和《英国开放政府国家行动计划2016-18》，每一次国家行动计划中都会涉及到政府数据开放的内容，如《英国开放政府国家行动计划2016-18》中承诺实施开放合同数据标准、授权数据、开放选举数据等，并详细列出了实施的意义、当前现状、责任机构、分步目标以及开始和结束时间等信息；再如2014年12月，英国开放数据研究所《英国开放数据路线图2015》，对2015年的英国政府行动计划进行了阐述，包括继续制定一个清楚连贯的开放数据战略，开放更多关于社会、环境和经济利益的数据，支持更广泛的数据利用，为政府、企业和市民提供数据培训和技能拓展等[18]。除了这些中央政府制定的战略规划之外，英国财政部、卫生部、司法部、国防部等许多部门以及地方政府也制定了自己的开放数据战略[19]。
1.2.5 个人隐私保护
个人隐私保护是政府数据开放过程中必须要考虑的内容之一，英国非常注重个人隐私保护，在其很多政府部门开放数据政策中都有涉及。如《开放数据白皮书：释放潜能》提出要提升公共部门在个人隐私保护方面的意识和能力，并要求所有的公共部门委员会都必须任命一名具备隐私和数据保护专业知识或兴趣的人员，以确保能够带来最新的隐私保护措施方面的专业知识，公共部门在数据时必须引入隐私保护专家并且对可能涉及到的隐私问题进行讨论。作为隐私影响评估的一部分，英国政府还要求所有部门在数据时都应该进行必要的公开测试，以发现可能存在的个人隐私威胁。《抓住数据机遇：英国数据能力战略》指出各部门要建立数据能力的具体行动规划，保障个人隐私和数据安全。英国商业创新与技能部在其制定的《开放数据战略2014-2016》中提出在尽可能地实现数据开放的同时，也要保护个人数据特别是敏感性个人数据[20]。除此之外，K格兰政府还制定了《身份管理与隐私原则》，以改善公共服务，保护个人隐私[21]。
1.2.6 人才培养
政府数据的开放和利用都需要大量具备数据技能的人才，为此，英国政府在《2011秋季声明》中宣布设立预算高达700万英镑的数据开放基金（Release of Data Fund），该基金由内阁办公室管理，其主要用途之一就是培训公务员。在《抓住数据机遇：英国数据能力战略》这一政策中，英国提出要通过多种措施提升英国的数据能力，包括：（1）提高英国商业、学术机构和公共部门的数据能力；（2）强化中小学教育、高等教育以及更高层次教育中的数据技能培养；（3）继续促进专业数据能力的提升与发展。《开放数据路线图2015》指出英国政府致力于政府数据培训，提升政府、企业和公民的数据技能，开放数据培训应该致力于培养成明天的数据科学家，它还指出国家需要更多的具备数据分析能力的数据科学家和统计学家，公务员应该通过培训来获得基本数据素养技能，包括开放数据素养技能。
1.3 英国政府数据开放政策的特点
通过前文的论述，我们可以发现英国政府数据开放政策有如下特点：（1）类型多样。从政策类型看，英国已的政策包括标准政策、许可政策、规划政策等多种类型；从政策制定的机构看，既有内阁办公室这样的中央政府的政策，也有国家档案馆、财政部以及商业、创新与技能部等各部门及其他机构的政策；（2）政策具有连贯性。英国几乎每年都会出台政府数据开放的政策，且很多政策都是基于之前的政策实施效果进行，前后政策具有继承和发展的关系；（3）政策涉及面广，且具有很强的指导性和可操作性。已的数据开放政策涉及到数据开放的依据、责任机构、目的、原则、开放数据范围、标准、许可协议、战略规划、隐私保护和人才培养等方面，这些政策规定细致、具体，很容易操作和实施；（4）形成了一定的政策体系。英国的政府数据开放政策不是孤立存在的，全国性的政策与部门及地方性的政策遥相呼应，之前的政策与之后的政策紧密相连，从整体上涵盖了政府数据开放的方方面面，这些政策共同形成了英国政府数据开放的政策体系。
2 英国政府数据开放的相关法律法规
政府数据开放不仅需要国家强有力政策的支持，还需要完善的法律法规保障。相对于政策而言，法律法规具有更强的权威性和稳定性。截至目前，英国涉及到政府数据开放的法律法规主要有《信息自由法2000》等。
2.1 《信息自由法2000》
《信息自由法2000》（Freedom of Information Act 2000）[22]于2000年在英国议会通过，自2005年1月1日起正式实施。该法案为个人获取公共部门的信息提供了便利和法律依据，根据该法案，任何人都可以申请信息。为了适应数据开放的要求，2012年英国对《信息自由法2000》进行了修订，新增了有关数据集的条款并提出“数据权”概念。该法案要求公共部门开放数据集，并指出公共权力机构有责任使用指定的许可协议以可利用和重复利用的格式开放数据，公众可以根据该法律赋予的权利，要求政府以有用的格式提供相应的数据集。同时，该法案还为公众使用开放数据提供了便利，传统上，开放获取的信息并不能够自动取得再利用的权利，但是根据修改后的《信息自由法2000》，开放获取的数据集可以不经过附加请求而自动取得再利用的权利。为保护个人隐私，《信息自由法2000》规定了多种豁免情形，在这些情形下，公共部门等信息持有者可以拒绝向申请人提供相关数据，如申请对个人身心健康、个人安全带来威胁的信息或访问与《数据保护法案1998》的规定相违背的他人的个人信息等。
2.2 《自由保护法2012》
英国的《自由保护法2012》（Protection of Freedoms Act2012）于2011 年2 月，旨在维护公民自由、减少政府对个人生活的侵扰[23]。2012 年 5 月，英国众议院对该法案进行了修订，将《信息自由法案2000》中的“信息获取权”改变为“信息再利用权”，这意味着《自由法案2000》中没有被豁免的任何数据如果被申请，公共权力机构都必须将其作为一种开放数据供申请者获取和再利用。《自由保护法2012》中有关政府数据开放的规定主要在第六部分，该部分第102条对公共权力机构数据进行了详细规定，如如果申请者向公共权力机构申请该机构所持有的信息，公共权力机构必须以可重复利用的电子格式向申请者提供这些信息。
2.3 《公共部门信息再利用条例2015》
2013 年6月，欧盟委员会修订版的《公共部门信息再利用条例》， 并于2014年7月下达政策指令，要求各成员国按照此版本指令来公布本国的公共部门数据，因此，2015年，英国修订了本国的《公共部门信息再利用条例》，即《公共部门信息再利用条例2015》（The Re-use of Public Sector Information Regulations 2015）[24]。该条例对公共机构持有、生产、收集以及保存的各类型数据的再利用进行了规定，它要求公共部门在开放政府许可协议下，尽可能地以机器可读的形式来实现部门数据的获取和再利用。另外，该条例还在第五条规定了它所不适用的例外情形，以保护个人隐私，如当文档中包含根据信息获取的相关法律禁止或限制访问的内容时，便不适用该条例。《公共部门信息再利用条例2015》为英国政府数据开放过程中数据的获取，特别是再利用提供了法律保障。
[11] A letter from Prime Minister David Cameron to government departments on plans to open up government data[EB/OL].[2017-01-15].https：//www.gov.uk/government/news/letter-to-government-departments-on-opening-up-data.
[12] Further Detail on Open Data Measures in the Autumn Statement 2011[EB/OL].[2017-01-15].https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/61959/Further_detail_on_Open_Data_measures_in_the_Autumn_Statement_2011.pdf.
[13] Innovation and Research Strategy for Growth[EB/OL].[2017-01-15].https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/32450/11-1387-innovation-and-research-strategy-for-growth.pdf.
[14] G8 Open Data Charter UK Action Plan 2013[EB/OL].[2017-01-15].https：//www.gov.uk/government/uploads/system/u loads/attachment_data/file/254518/G8_National_Action_Plan.pdf.
[15] Open Standards Principles[EB/OL].[2017-01-15].https：//www.gov.uk/government/publications/open-standards-principles/open-standards-principles#open-standards-principles.
[16] Guide to Open Contracting Data Standard Implementation on Contracts FinderV1.0[EB/OL].[2017-01-15].https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/574127/GuidetoOpenContractingDataStandardimplementationon
ContractsFinderV1.0.pdf.
[17] UK Government Licensing Framework[EB/OL].[2017-01-15].http：//www.nationalarchives.gov.uk/information-management/re-using-public-sector-information/licensing-for-re-use/ukglf/.
[18] Open data roadmap for the UK 2015[EB/OL].[2017-01-15].http：///roadmap-uk-2015.
[19] Open Data Strategies[EB/OL].[2017-01-15].https：//data.gov.uk/open-data-strategies.
[20] Data Strategy Board and Public Data Group：terms of reference[EB/OL].[2017-01-15].https：//www.gov.uk/government/publications/data-strategy-board-and-public-data-group-terms-of-reference.
[21] Identity Management and Privacy Principles[EB/OL].[2017-01-15].http：//www.gov.scot/Resource/Doc/82980/0116729.pdf.
[22] Freedom of Information Act 2000[EB/OL].[2017-01-15].http：//www.legislation.gov.uk/ukpga/2000/36/contents.
[23] Protection of Freedoms Act2012[EB/OL].[2017-01-15].http：//www.legislation.gov.uk/ukpga/2012/9/part/6/crossheading publication-of-certain-datasets/enacted.
[24] The Re-use of Public Sector Information Regulations 2015[EB/OL].[2017-01-15].http：//www.legislation.gov.uk/uksi/2015
/1415/contents/made.
[25] The Environmental Information Regulations 2004[EB/OL].[2017-01-15].http：//www.legislation.gov.uk/uksi/2004/3391/contents/made.
[26] Data Protection Act 1998[EB/OL].[2017-01-15].http：//www.legislation.gov.uk/ukpga/1998/29/contents.
作者介：黄如花，女，武汉大学信息资源研究中心教授，博士生导师；刘龙，男，武汉大学信息管理学院博士研究生。