浅论我国行政征用的人本思想
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摘要：目前，行政征用是行政主体活动过程中比较薄弱的一环，行政征用制度从设计到运行都不同程度地缺失对被征用人合法权益的充分保障。在征用过程中，特别是对土地的征用中，践踏公民合法权益的现象时有发生。因此，通过对行政征用制度所存缺陷的认识和分析，提出了构建“以人为本”行政征用制度的理念和设想。
关键词：行政征用；补偿；以人为本
中图分类号：D63 文献标志码：A文章编号：1673－291X（2010）32－0201－02
一、行政征用的相关基础知识
通常认为，行政征用是指行政主体出于公共目的，为满足公共利益需要，依法强制取得公民、法人或其他社会组织的财产使用权或所有权，并给予合理补偿的行政行为。学者们虽然还有不同的定义方法，但其实质都是一样的，即基于公益大于私益的需要以及紧急状态下，强制无特定责任之相对方对其合法权益做出牺牲，并给予合理补偿的一项行政法律制度。根据通常的观点，行政征用具有公共目的性、补偿性、强制性、权属移转性等特征。众所周知，国家制定征用制度的出发点和落脚点都是值得肯定的，但是在征用的过程中，由于种种原因，往往会侵犯被征用方的合法权益，引起矛盾和冲突。特别是在土地征用过程中，双方的分歧显得更加明显，有时甚至会导致命案的发生。
随着社会主义市场经济的发展，征用的对象已不再局限于土地，而是扩大到土地以外的其他财产权。具体而言，行政征用大致有三类：一类是永久性的征用，如对集体土地的征用，它意味着所有权的转移；二是应急性、临时性的征用；三是对相对人劳务的征用，如遍布城乡的各种非以工代费性的临时工、征召义务兵等[1]。
从计划经济转入市场经济后，政府的角色也发生了变化，由单一的“命令指挥型”政府更多地向“服务型”政府过渡。在建设法治社会和全面推进依法行政的今天，行政行为以人为本的观念也渐入人心，但不可否认的是，受传统政治体制的影响，这种“服务型”的政府要想真正走向群众之中，实现“大众化”，真正成为人民的政府，并不是一件容易的事情。在行政征用制度中贯彻“以人为本”的理念，从而构建和谐的征用制度显得尤为迫切和重要。
（一）行政征用的立法规制不足
我国现行宪法第10条规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。《中华人民共和国土地管理法》第2条第4款也规定“国家为公共利益的需要，可依法对集体所有的土地实行征用”。此外，《外资企业法》、《中外合资经营企业法》、《人民警察法》等法律中也有对行政征用的原则性规定，这些规定成为我国行政主体实施行政征用的主要依据。但是，我国至今尚未有一部对行政征用制度作出统一规定的法律。现有立法对征用权的设定、征用程序以及补偿措施等都缺乏明确的规定，这就使得征用权事实上难以受到限制，容易造成公权力的滥用，从而侵犯个人的合法权益。
（二）行政征用的行使主体过于分散、混乱
现今各国的立法大多肯定征用主体只能是国家，由政府行使征用权，我国《宪法》和《土地管理法》也只是规定国家可以作为征用权的行使主体。由于立法未能对征用权予以规范化，导致许多行政机关以“国家”的名义乘机实施征用行为。此外，在特定情况下，允许“政策”设定征用权，由于政策制定者的多样性，则使征用权主体更趋五花八门，权力交叉、冲突现象严重，对于征用补偿责任往往互相推诿扯皮，使征用工作不能圆满完成[2]。
（三）对“公共利益”的认识和界定不清楚
行政征用是国家基于公共利益的需要而为的一种具体行政行为，但何为“公共利益”，学术界和事务界尚无统一的界定。发达国家的立法及通则认为公共利益应包含两项内容：一是必须有公共使用的性质，二是必须有公共利益的用途[3]。我国宪法、法律也规定了行政征用以满足公共利益为前提，但何谓公共利益，如何确定公共利益，我国宪法和法律却没有具体规定。实践中，以经济建设作为“公共利益需要”而征收土地的现象普遍存在，但随着市场经济的发展，很多所谓的“公共利益需要”的经济建设项目已不再具有公共目的之性质，此时，必须具体明确公共利益的内涵和外延，禁止盲目地打着“公共利益”的旗号去损害相对人的权益。
（四）行政征用缺少具体必要的征用程序
在现代社会，程序控制是保障行政权合法、正确行使，防止其滥用和侵犯公民权利自由的必不可少的条件。在行政征用制度中，除土地征用外，大多数征用行为无程序规定或仅有非常简单的规定。即使在土地征用程序中，《土地管理法》也只是规定了审查、批准、备案、登记、公告等程序，而且我国的土地征用公告程序只是作为附属程序置于批准之后，目的也只是用于权利人的权利登记，对征用并不能起到监督作用。此外，我国的征用程序缺乏公开性和公正性，没有确立公众参与、公开查询、举行听证以及异议和举报等相关程序或制度。这无疑是制约行政征用健康发展的弊病所在。
（五）我国行政征用补偿标准过低
在行政征用制度中，保障相对方财产权是征用制度的核心。行政补偿的本质是国家在任何情况下都应当以平等为基础为公民设定义务，当一部分人或个别人因国家行为而承担的义务重于相同情况下的其他人时，国家应设法调整和平衡这种义务不均衡现象[4]。由于被征用者为社会利益做出了特别的牺牲，所以国家应给予被征用者损失补偿。但是实际运作中，国家采用的是适当补偿、相应补偿的方式，这种补偿方式的补偿标准较低，补偿利益小于损失利益。此外，政府有时还以各种名义扣押补偿费用，使得原本就不多的补偿费用最终落实到相对人手中时已所剩无几。
三、构建以人为本的行政征用制度
行政征用是对相对人合法权益的特别牺牲，政府要想实现行政征用之目的，必须谨慎行事。当然前提是征用理念的人性化和征用法律制度的完善化。笔者认为，转变落后的征用观念，在行政征用中贯穿以人为本的理念，通过立法对征用制度予以完善，是征用制度发展的关键所在。
（一）转换政府角色，树立“服务行政”意识
服务行政乃现代行政之强音，其主旨在于为人民服务，为社会服务。市场经济的发展及民主法制的进步，要求政府角色重塑，在行政征用中，政府及其工作人员要培养“服务意识”、“公仆意识”，政府在征用过程中应最少损害和最大补偿相对方的合法权益。当然，我们强调“服务行政”并不否定行政征用的强制性，但是行政征用只有在“服务行政”基本观念的支配下，在服务接受者对“服务”满意的条件下，强制性才能产生应有的社会效果。
（二）制定《行政征用法》法典，加强行政征用立法控制
笔者认为，国家应在完善宪法有关征用条款的基础上，制定一部统一、完整的《行政征用法》，明确规定征用的各种事宜，来具体落实行政征用的人本思想。具体可包括以下内容。
1.应明确行政征用主体及其权限范围。在制定的《行政征用法》中应明确规定征用权的行使主体，由哪级政府或哪些工作部门在何种情况下可以行使征用权，法律应该具体规定，以防止征用权行使主体的分散、混乱，禁止超越职权或滥用征用权。
2.行政征用应在“公益”目的下遵循公平、公正、公开等原则。征用权的行使涉及到相对人的人身以及财产的使用权或所有权，因此，征用主体在行使征用权时必须基于“公共利益”的考虑，否则不得行使征用行为。在征用权行使过程中必须遵守公平、公正、公开等原则，即要求作出征用的决定、依据、过程等公开，允许当事人参与，让当事人知晓，并公平、公正对待当事人，不得“同等情况不同对待”或“不同情况相同对待”。
3.应明确规定行政征用的各种程序。如前所述，由于缺少程序性规定，导致征用制度的畸形发展，相对人的合法权益得不到保证，当然会引起抵触和不满情绪。对此，政府应该具体、详尽地规定行政征用的调查、审批、听证、公告、实施、补偿、举报、异议申诉等程序，并规定违反程序的救济办法。此外，我国的行政征用制度也应遵循“自然公正”原则的基本精神，被征用方有事前得到通知和为自己辩护的权利。
4.应提高行政征用的补偿标准，公平补偿被征用人的损失。补偿费用是被征用人最关注的一个问题，前文笔者已经提到我国行政征用的补偿标准太低，补偿安置费用太少，这是造成社会矛盾和冲突的主要原因。虽然有学者认为这是我国国力所致，但笔者认为，在改革开放以后，我国的国力得以大幅度提升的情况下，固守这种“适当补偿”、“相应补偿”的标准的做法理应受到质疑和否定。虽然我国目前采用全额补偿的方法可能不现实，但完全可以用“公平合理”的补偿标准去限制征用权和保护私有财产权。
5.建立健全的行政征用监督救济制度。权力的制约和监督与对相对人合法权益的保护是对立统一的，行政征用制度应该建立一种完善的监督机制，加大对征用活动整个过程的监督，引导“权力”健康发展。此外，还必须从程序上完善司法最终救济制度，对行政征用不服以及要求补偿、损害赔偿的，除了可以申请行政复议外，都可以提起行政诉讼，以充分保护被征用人的合法权益。
总之，发源于土地征用的行政征用制度目前还很不成熟、不完善，在征用过程中缺失对被征用人合法权益的充分保护。在建设法治社会的中国，行政征用应充分贯彻“以人为本”的理念，使政府和民众相安无事、和谐发展。
参考文献：
[1] 余卫明，邓成明.行政法与行政诉讼法[M].长沙：湖南人民出版社，2001：133.
[2] 董佩林.试论我国现行的行政征用制度[J].法学论坛，2001，（3）.
[3] 紫强.各国（地区）土地制度与政策[M].北京：北京经济学院出版社，1993：174.
[4] 姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：法律出版社，2003：549.