我国城市最低生活保障制度下的福利依赖问题的对策分析

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“低保福利依赖”是指具有劳动能力的低保对象不愿从事工作，特别是不愿从事收入较低的工作，或不愿进行就业咨询与职业培训而长期依靠政府低保福利生活的现象。长期以来，我国福利依赖问题愈加突出，表现在制度惰性、隐含税率因素、附带福利过高、工作的不稳定性、工作技能较差、就业观念守旧、对再就业的期望值偏高、心理失衡等。对此，本文尝试从不同方面提出合理对策。

一、进行低保人员能力建设

这是降低低保救助低保对象的福利依赖的关键所在。我国低保对象的主体是下岗失业人员及其家属，他们下岗失业以后之所以很难实现再就业，除了外部就业形势严峻这一客观原因之外，其自身技能的缺乏也是一个很重要的原因。因此，要协助低保对象提高其自助能力，离不开两个方面的努力：一方面是改善外部就业大环境；另一方面是改善自身条件。前者主要依靠政府，后者则需要包括政府、民间力量、专业人士以及低保对象自身在内的各方面的共同努力。政府的努力主要出台积极的社会政策特别是就业和就业保障政策，从宏观上确立就业导向并做好相关支持。但政府出台积极的就业政策，改善就业弱势群体的外部环境只是解决问题的一个方面，以下岗失业人员为主体的低保对象要最终实现就业，还必须改善自身条件，提高自身素质与谋职能力。调查显示，与外部原因相比，低保对象更倾向于将再就业的主要障碍归结为年龄大、文化程度低、没有技术特长具有个人特征的因素。因此，低保人员的能力建设要以学习时间制度化、培训方式规范化、教学内容系统化、职业技能专业化、就业岗位适应化为基础，以此来保证低保人员能够在职业技能的学习和培训中提高从业素质和竞争力，并获得适应自我的就业机会，达到体面地工作、生活的目的。并通过能力建设为低保福利依赖者提供“自助”的造血功能，达到促进再就业，解决低保福利依赖，完善城市居民最低生活保障制度的目的。

二、试点针对城市贫困群体进行“资产建设”

一定数量的资产是贫困者发展自身能力和寻找以及抓住就业机会的基本条件，而目前低水平下的低保标准使贫困者基本不具备资产积累的能力。美国经济学家迈克尔・谢若登提出了“资产建设（Asset Building）”这个很有启发性的概念。“资产建设”是一个涵义十分广泛的概念，目前最具创新意义的是“个人发展账户”。个人发展账户指的是一种面向所有困难群体的储蓄账户，困难人士或家庭定期向此账户中存入资金，当他们有需要将账户中的资金用于指定的目标时，由政府或民间的基金给予适当的配比。它针对的是某些特定项目（如子女教育、医疗、住房、小额投资等等），由贫困者个人和政府共同往账户里投资，低保部门有责任对这些账户进行引导和监管。这样一方面为贫困者发展能力提供了必需的资产；另一方面也实质上培养了贫困者理财和经营的能力；此外还避免了“摊大饼”似的不断扩大外延的“配套措施”，使低保制度摆脱永无止境的粗放式扩张。大量最新研究成果也证实，参加建立个人资产账户不仅可以延迟消费，而且还有其他多重积极效应：人们有了资产，可以从长计议，追求长期目标。更为重要的，积累资产本身对穷人的心理促进、意识提升以及行为方式的改变等均具有巨大的潜在作用。

三、设定一定的收入豁免额

针对隐含税率问题，在家计调查时，我们可以设定一定数量的收入豁免额以及对豁免额以上收入设定一定比例的抵扣率，让就业的低保家庭能从所获得的每一分收入中都得到好处。至于收入豁免额和抵扣比例，本文认为应该在借鉴国际经验和加强社会调查的基础上，结合现行低保标准体系、低保家庭的工作收入状况以及两者的互动关系来确定，切忌以主观判断行事。发达国家通常的做法是对这种补充性收入按照一定比例进行奖励（即不计入收入）。这样做至少有两大好处：（1）增加参加工作的低保对象的收入，拉开就业和不就业之间的差距；（2）让低保对象保持和劳动力市场的联系，预防长期依赖和社会排斥。

四、弱化低保附带福利对低保对象退出救助的影响

我们可以将附带福利的申请资格由低保家庭延伸至低收入家庭或某些特殊困难家庭（如单亲家庭可以申请教育救助，低收入住房困难户可以申请廉租房等）；或者，我们也可以考虑，不根据低保户来给予配套政策，而是按照某一收入标准来给予该政策，凡是低于该收入标准的都有权享受。比如，可以考虑将当地低保标准的120%-130%收入范围内的低收入群体都列入有资格享受的群体。总而言之，无论何种方法，目的均是弱化配套救助政策与低保户之间的联系，而将其与低收入标准线联系起来。从根本上讲，这方面的问题不解决，恐怕很难消除福利依赖。

五、适当延长救助渐退时间

目前，实施救助渐退政策的城市，大部分的渐退时间在3个月以内。一些低保人员找到工作后，家庭人均收入超过了城市最低生活保障线，这样3个月后他们就不能再领取低保金了。但由于他们的工资收入一般都比较低，工作后的费用支出又比原来多，生活反而比领低保时还困难，而且有些不正规企业录取员工之后往往在三个月后就无故辞退员工，这样又得重新申请低保。而从申请低保到确定成为低保对象往往又需要二三个月时间审查，这期间既没有工资，也没有低保，生活便没有了保障。因此一些低保居民就不愿找工作。为了解决这些低保居民找工作初期的困难，鼓励他们通过就业脱贫，就需要建立更加完善的低保救助渐退机制。我们可以对上岗后家庭人均收入超过最低生活保障的，在办理就业手续起半年内，享受的低保金不变；半年后领取原低保金的50%；一年后停止发放低保金。对就业后家庭人均收入仍低于标准的，原低保金在就业后一年内不变，一年后再视家庭情况重新予以核定。救助渐退期间继续享受助学、助医、助房等专项救助。这样，无论是低保对象还是管理部门，都有更多的时间分析各自的情况，最后作出各自的选择。

六、对有劳动能力的部分低保对象规定救助期限

规定救助期限的目的，主要是明确身体健康的低保对象应当承担社会责任和履行相应义务，力争自食其力，避免形成长期的福利依赖。首先，我们可以针对那些年轻和比较年轻的低保对象，比如18-40岁之间有劳动能力的低保对象，要求他们只能连续领取低保金两年，然后必须就业，如再次失业，可以重新申请，但是，该年龄段的低保户累计领取时间不能超过五年。

七、制定和推行“强制有酬工作体验”的政策

建议借鉴国外的工作福利制度，把“强制工作体验”与“有酬工作体验”相结合，制定和推行“强制有酬工作体验”的政策。让所有有劳动能力的低保对象都参加“强制有酬工作体验”。低保对象参加工作体验所领取的工资会低于该工作的实际工资，而被扣除的工资就作为低保对象领取低保金的回报。通过强制有酬工作体验，既可以让低保对象明白在接受救助时也必须要履行相应的义务，低保并不是“免费的午餐”，同时参加体验获得的报酬也可以结合本文5.3中设定收入豁免额这一建议，在计算低保金时将这部分收入部分或全部豁免，这样可使他们的收入得到更好的改善，而在工作体验中所学到技能更可以增加其自身竞争力，从而逐步减少对低保福利的依赖，最后走向自立的道路。这样既有利于实现社会公平，也使劳动力得到最大的应用。具体来说可以由政府创造就业岗位，大力扶持社区服务中心，加大投资力度，增加社区服务中心服务与就业功能。同时可以与中小企业合作，主要给予政策上的扶持，对于提供就业岗位就业的中小企业给予各种优惠政策，如减免相应税费等。低保人员也可以在工作中学会一定的技能，增加自身的就业机会，通过自主劳动最终走出低保行列。

本文追溯了中国城市最低生活保障制度的发展，在这期间，城市低保一方面为城市贫困人士和家庭提供了最基本的生活保障，在一定程度上缓解了社会矛盾，维护了社会稳定；另一方面也由于制度上的不完善而带来了福利依赖这个难题。在我国现阶段，由于最低生活保障制度还不甚健全，加上地方政策、情况各不相同，因此要想达到理想中的杜绝“福利依赖”现象很是艰难，这个目标也是长期性的。该如何通过适当的途径来消除福利依赖以使低保制度发挥其应有的作用并最终达到共同富裕这一最终理想是需要我们在不断探索尝试中发现的。我国学者就此也提出了很多建议和办法，并且在不断钻研和探索的道路上前进，我们还可以适当借鉴国外治理福利依赖问题的措施，来钻研出符合中国国情的低保改革道路，以帮助更多有能力的低保群体摆脱福利依赖，走出贫困，最终实现共同富裕这一理想目标。