基于ESPC分析框架的我国农地所有制改革路径研究

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[摘要]根据ESPC分析框架，即制度环境－制度结构－制度绩效－制度变迁分析框架，农地所有制应该与农地制度环境相吻合，并且随着农地制度环境的变化而不断变革，这样才能保证农地所有制取得良好的制度绩效。现行农地集体所有制已成为农村社会经济进一步发展的桎梏，改革现行农地集体所有制已不可避免。与农地私有化、农地国有化相比，我国农村土地实行土地社会(国家)占有基础上的农民(农户)个人所有制即复合所有制，是历史选择的必然。

[关键词]农地所有制改革　ESPC分析框架　路径

[中图分类号]F301.1　[文献标识码]A　[文章编号]1000－7326(20IO)10－0036－07

一、引言

我国农村土地所有制如何改革始终是理论界研究的热点问题。关于未来我国农地所有制度改革的可能路径，理论界一直存在着争论，有影响的主张主要有三种。

第一种，主张农地私有化。杨小凯分析了地权和的关系，认为实行土地私有制可以从根本上解决中国的农村土地问题。蔡继明对农地制度改革方案进行了比较分析，认为农地私有化是一个可行的选择，可以保证与相关市场保持统一。黄少安等指出，现行的《农村土地承包法》不可能在维持农地产权不清晰的状态下兼顾公平与效率，政府应该承担起农村社会保障的责任，还农民以土地所有权。文贯中认为，未来农地所有制改革应该符合市场经济规律，即实行土地私有制。

第二种，主张农地国有化。张德元主张中国农地所有制改革的方向应该是国家所有、农民永佃。周天勇认为，中国农地制度应该采取“国有+999年使用期”的方案，将农民的土地承包期延长至999年。李维庆指出，现有的农地产权制度存在着产权残缺，主要表现为农户承包权缺乏安全性和排他性，《物权法》未能明确规定“集体”作为土地所有者的权利，所有权主体的错位和模糊的问题仍然存在，未来农地制度改革的方向应该是实行国有永佃制。李文政认为，国有永佃制有助于建立和规范新型农地制度。

第三种，主张在坚持农地集体所有制的前提下，不断完善家庭承包责任制。迟福林强调，中国农地制度改革应该进一步完善家庭承包制，总体方向是土地承包权物权化、长期化和市场化。赵振军提出，应该按照“大力发展混合所有制经济，逐步使股份制成为公有制的主要实现形式”的思想，实行国家与个体农民共同所有的农地股份制。㈣张晓山认为，中国农地制度改革的过程，实质上是在坚持土地集体所有制的前提下，赋予并不断强化农民土地承包经营权的产权制度改革过程，未来的农地所有制改革应该进一步探索农民农村土地财产权利的实现形式。

我国农地所有制制度应该如何改革?是选择上述三种方案中的一种，还是另辟蹊径?研究者根据新制度经济学的有关理论，构建“制度环境一制度结构一制度绩效一制度变迁”分析框架(简称ESPC分析框架)，并运用此分析框架尝试回答这一问题。

二、ESPC：分析框架及其诠释

新制度经济学认为，任何制度都是在一定的环境中产生，并且随着外部环境的变化而不断演化。科斯(Coasc，1960)指出，由于外部环境存在着不确定性，在交易过程中会产生交易费用，当事人为减少交易费用，就会产生对制度的需求。㈣威廉姆森认为，面对不确定的外部环境，当事人会产生机会主义行为和动机，为了减少当事人的机会主义倾向，需要建立相应的规则即制度对当事人的行为进行约束。诺思(North，1990)进一步指出，制度是一个社会的游戏规则，其主要功能是弱化环境的不确定性。当外部环境变化时，原有的制度就需要进行变革，从而发生制度变迁。由此可见，制度总是根植于一定的环境，特定的制度环境会产生相应的制度结构，只有那些能够适应制度环境的制度结构才能产生良好的制度绩效，最终推动制度向着有效率的方向变迁。

据此，我们可以建立制度环境(Environment)－制度结构(Structure)－制度绩效(Performanee)－制度变迁(Changes)的分析框架，简称ESPC分析框架。如图1所示。

制度环境是制度赖以存在的一系列主客观基础，主要包括外部环境和主体两部分。所谓外部环境，泛指一切影响制度形成的自然条件和社会经济条件。显然，外部环境具有客观性特征。所谓主体，是指与制度有关的所有当事人。无疑，当事人的认知和行为对制度形成具有重要的影响作用。主体具有主观性特征。主体基于认知基础上的主观意志某种程度上决定了制度的形成及其变迁的方向。外部环境与主体认知之间存在着持续的互动关系，外部环境是主体认知的基础，主体认知也会对外部环境产生影响。由于外部环境具有不确定性，不同主体之间存在认知模式的差异，当事人又是有限理性的，为协调当事人相互之间的行动，也为了协调当事人与外部环境之间的关系，就需要制订某种规则，即制度。

由于制度环境的复杂性，需要产生不同的制度安排，这些不同的制度安排之间就构成一定的制度结构。制度通常可分为正式规则、非正式规则和实施机制三个子系统。正式规则是指人们有意识建立起来并以正式方式加以确定的各种规则，以及由这一系列规则构成的一种等级结构。非正式规则是指人们在长期的社会实践中逐步形成的习俗、惯例、意识形态等，它们对人们的行为有着非正式的约束。制度的实施机制是指保证各种制度安排能够得到有效执行的保证措施。不同的制度安排有不同的制度实施机制，有些制度安排需要强制实施，而有些制度安排则可以自我实施。制度结构与制度环境之间存在着双向的互动关系，制度环境是制度结构形成的基础，制度结构又会通过影响外部环境和主体认知来影响制度环境。制度环境与制度结构之间这种复杂的互动关系，使得制度的形成需要历经长期而又漫长的演化过程。在这一过程中往往包含着多次的试错和调整。

如果制度结构能够适应制度环境，减少外部环境中的不确定性，有效地协调当事人之间认知的差异，就会产生良好的制度绩效；反之，如果制度结构与外部环境不相适应，或与当事人的主观认知相距甚远，制度绩效就会不尽如人意，有时甚至会产生负面的制度绩效。制度绩效与制度结构之间存在着双向的互动关系：制度结构是基础，它决定着制度绩效的高低优劣；制度绩效对制度结构具有反馈作用，良好的制度绩效会强化已有的制度结构，负面的制度绩效会给原有的制度结构带来冲击，促使其变革。此外，制度绩效会对制度环境产生反馈作用，制度绩效通过影响外部环境和当事人认知来影响制度环境。变化了的制度环境又会进一步影响制度结构，进而进一步影响制度绩效。

当制度环境发生变化时，原有的制度结构不能完全适应新的制度环境，就会产生原有制度安排下无法获取的利润，即潜在利润，当事人具有追逐这种潜在利润的强烈动机，会进行各种形式的制度创新，最终导致制度发生变迁。制度变迁的本质是当事人适应制度环境变化而对潜在利润的响应，制度变迁的表现形式则是新的制度结构在一定程度上替代了原有的制度结构。制度变迁的方式既可能是激进式，也可能是渐进式，或者复合式的。激进式制度变迁表现为制度结构在短时间内的急剧变革；渐进式制度变 迁表现为制度结构长时期的缓慢演化；复合式制度变迁表示制度变迁有时是渐进式的，有时是激进式的。制度变迁究竟采取哪种方式，取决于制度环境的变化程度。同时，制度变迁具有路径依赖的特征，过去的制度安排对现在和未来会产生巨大的影响力，从而导致一种特定的制度变迁路径。不仅如此，制度变迁对制度环境又具有反作用，制度变迁会通过影响外部环境和主体认知影响制度环境，制度环境变化以后又对制度结构产生冲击，制度结构变化以后又会影响制度绩效，如此循环不断，形成制度变迁持续动态的过程。

三、我国农地所有制改革路径选择

根据espc分析框架，在讨论我国农地所有制改革问题时，有两个基本点需要考虑：第一，我国农地集体所有制是否需要改革?第二，如何选择我国农地所有制改革的路径?这两个问题在逻辑上有着一定的联系。如果我国农地所有制不需要改革，讨论第二个问题也就没有任何价值。在研究我国农地所有制是否需要改革时，又需要回答两个基本的问题：其一，我国现行农地集体所有制的制度安排是否存在缺陷；其二，现阶段农地所有制改革的条件是否已经具备。在选择我国农地所有制改革路径时，需要关注我国农地所有制面对的制度环境是什么?农地所有制改革的目标模式可能带来何种农地制度绩效?

(一)改革现行农地集体所有制已不可避免

1、现行农地集体所有制存在缺陷，已成为农村社会经济进一步发展的桎梏。

我国现行农地集体所有制的制度特征是：农地所有权属于村农民集体所有，集体依法组织土地发包或对土地进行再调整；特定社区范围内的农民在保证国家和集体利益的前提下通过承包合同等形式按人口或人劳比例平均分配土地以获取承包地，依法对集体所有的土地拥有承包经营权，但这种承包经营权受到极为严格的限制；国家对土地承包经营权进行严格的规定和控制。

应该承认，现行农地集体所有制的产生有其特殊的时代背景。在家庭联产承包责任制的制度安排下，通过赋予农民一定程度和一定范围的土地承包经营权，极大地促进中国农业的增长，产生了良好的制度绩效。据林毅夫研究，家庭联产承包责任制的制度变革使中国农业产出增长了约46.89％，大约相当于投入增加的总效应。并且，随着农村经济体制改革的深入进行，中央政府采取了一系列措施不断完善农户的农地承包经营权，扩展其内含。但是，正如钱忠好(2005)曾指出的那样，与市场经济条件下经典产权要求相比，现行农村土地承包经营权表现出相当程度的产权残缺或不完全性，突出表现为农地承包经营权缺乏明晰性，农地承包经营权缺乏排他性，农地承包经营权缺乏安全性，农地承包经营权缺乏可转让性，农地承包经营权权能责任利益缺乏对称性，农地承包经营权可实行性受到限制，农地承包经营权的国家管理不够规范，并业已成为阻碍农村社会经济进一步发展的一个重要因子。

2、农地集体所有制改革的条件业已基本具备。

农地集体所有制改革的过程实际上是制度变迁和创新的过程。按照制度变迁理论，制度创新的动力基础是潜在利润。潜在利润是一种在已有的制度安排中经济主体无法获取的利润。制度环境的变化使得潜在利润不断累积，并诱致当事人进行制度创新。也就是说，制度变迁或创新是当事人适应制度环境变化而对潜在利润的响应。据此，判断农地集体所有制改革是否具备了条件，需要分析农地集体所有制所处的制度环境是否发生了变化、当事人是否认知到潜在利润的存在。

(1)农地集体所有制的制度环境已发生较大的变化。尽管几乎所有的研究都证明，现行农地承包经营制度极大地促进了中国农业的发展，但是，一个不可否认的事实是：随着时间的推移，中国社会经济正逐步实现由农村社会向城市社会、农业经济向工商业经济、计划经济向市场经济的转型。在这样的转型期，农地集体所有制所面临的制度环境已经发生着深刻的变化。首先，经济发展水平不断提高，经济发展阶段不断演化。20世纪80年代中后期，中国基本上还是一个传统的农业社会，农业在国民生产总值中所占比重较高。进入20世纪90年代，随着经济发展水平的不断提高，中国的工业化程度逐步加深。“十五”期间，中国工业化进入了高速增长阶段，到2005年，中国的工业化进程进入中期阶段。近年来，中国工业化进程仍然在不断进行，一些地区已经进入工业化后期阶段。其次，城市化进程不断加快。随着工业化程度的提高，中国城市化进程也明显加快。1984年，中国农村人口超过8亿，占全国总人口的76.3％；2007年，中国农村人口下降为7亿左右，占全国总人口的比例下降为55.1％。20多年来，大量农村人口进入城镇，推动中国城市化率不断上升。与此同时，中国农村的就业结构也在不断改善，第一产业劳动力占全国劳动力的比重，从1984年的64.0％下降为2007年的40.8％。再次，农村社会发展水平取得显著进步。1984年以来，中国农民收入大幅度持续增长，农民人均纯收入从1978年的134元增加到2007年的4140元，年均增长约7％。农民生活水平明显提高，1978－2007年，农村居民的恩格尔系数从67.71％下降到43.10％，农村贫困人口由2.5亿人减少到1479万人左右。全国农村已经由温饱不足发展到总体小康并向全面小康迈进。农村社会事业全面进步，2007年，新型农村合作医疗覆盖86％的县市，7.3亿农民从中受益。农村最低生活保障制度初步建立，3452万困难群众的生活有了保障。

(2)经济当事人已经认识到潜在利润的存在并不断突破原有制度的束缚，具有改革现行农地集体所有制的内在冲动。农地所有制外部环境的变化，导致农地的职能和性质在悄然发生变化。农地作为一种特殊的资源，对于农民而言一般具有三重职能，即生产要素职能、财产职能和社会保障职能。当农民收入来源主要依靠农业生产时，土地的生产要素职能占有主导地位，在20世纪80年代和90年代初，基本上属于这种情形。20世纪90年代中期以后，随着经济的发展和社会的进步，中国大部分地区的农民已经不再主要依赖于土地为生，非农收入成为农民家庭收入的主要来源，这时土地的社会保障职能就日益凸显。进入21世纪，随着中国城市化进程的加快，大量农村人口进入城镇，此时土地的财产功能占据重要地位。

随着外部环境变化所引起的土地职能的转换，主体如政府和农民对于农地所有制制度的认知和诉求也就随之发生变化。当土地的生产要素功能占有主导地位时，政府希望最大限度地发挥土地的生产潜力，农民更多的是对土地使用权提出需求，希望承包经营权能够长期而稳定。通过延长土地承包期，有助于刺激农民增加对土地的长期投入，有助于增加农业产出，有助于提高农业收入。当土地的社会保障功能占有主导地位时，政府和农民不仅要求承包经营权长期而又稳定，而且要求对土地权利加以明确，以保障其土地权利不受侵害。当土地的财产功能占有主导地位时，政府和农民就会要求明确界定土地产权的具体内涵以便主体能够全面而有保障地主张土地权利，并通过土地财产功能的发挥谋求财富增长。

事实上，改革开放以来，各地不断根据制度环境的变化进行着农地制度改革的实践探索。小流域治 理、四荒地拍卖、规模经营、反租倒包、租赁制、农地股份合作制、两田制、“生不增死不减”，各地农地制度改革实践不断，个别地区的改革探索和试验已突破了原有农地集体所有制的制度限制。例如，发端于广东南海的农地股份合作制这一迥然有异于现行农地制度的制度安排已得到法律的支持和认可。2005年5月17日，广东省人民政府借鉴广东南海等地农地股份合作制的实践，出台了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》(100号令)，规定“农村集体建设用地具有出让、出租、转让、转租和抵押等权利”；“并可以利用集体建设用地兴办各类工商企业，包括国有、集体、私营企业，个体工商户，外资投资企业(包括中外合资、中外合作、外商独资企业、‘三来一补’企业)，股份制企业，联营企业等”。这充分表明，农地集体所有制的改革已成为大势所趋。

(二)我国农地所有制改革路径

我国农地所有制的改革，应该与我国农地制度环境相适应，以取得适应性的制度绩效。基于此，选择我国农地所有制改革路径时至少有三点需要考虑。

第一，非正式规则的约束。非正式规则内在着传统根性和历史沉淀，它既能节约交易费用，克服搭便车问题，淡化机会主义行为，又能作为文化的一部分，以一种抽象的东西影响人们的社会经济生活，只有当我们所选择的农地所有制改革路径与既定的制度遗产相接近或相一致时，这一路径才能更易为人们所认知和接受，改革的成本才能比较低廉。

第二，制度变迁路径依赖的作用。沿着原有的制度变迁路径和既定方向进行农地所有制改革可节省大量的制度成本，因此，农地所有制改革路径应与既成的农地所有制历史变迁路径相一致。

第三，主体的一致同意性。要使我们设计的农地所有制改革方案具有较低的实施成本和较小的风险，尽可能地减少改革过程中的阻力，就必须使农地所有制改革方案在经济主体之间取得尽可能的一致同意，而达成一致同意的方案无疑是帕累托最优的方案。

我们认为，我国农村土地实行农地复合所有制即土地社会(国家)占有基础上的农民(农户)个人所有制具有农地私有制、农地国有制、农地集体所有制这三种方案不可比拟的优势，应该成为我国农村土地所有制改革的目标模式。理由在于：

其一，农地复合所有制更好地契合了非正式规则的要求。在中国农村社会经济生活中。平均主义、中央集权经济、家庭和家族观念、公私观念这些非正式规则影响至深。

就平均主义对农地所有制改革的影响而言，它要求我们正确处理好历史与现实、个人公平与社会公平、起点公平与结果公平、农地资源福利保障功能与经济功能之间的关系。一方面要发挥农地资源的福利保障功能，尊重广大农民土地平均占有的心理要求，确保农民的农地权益；另一方面又要注意发挥农地资源的经济功能，适时推进差别性或特殊主义的农地分配政策，并保护国家的农地权益不受侵害。

就中央集权经济对农地所有制改革的影响而言。在我国这样一个有着几千年中央集权经济的传统、社会民众对中央集权有着习惯性认同的国度里，尽管政府的制度性干预可能潜伏着制度失败的诱因，但政府在农地所有制改革中发挥积极作用，可以节省制度改革的成本，缩短制度改革的时滞，增加制度供给：另一方面也要求我们在进行农地所有制改革时不可忽视政府的制度安排意愿，换言之，农地所有制改革能否得到政府的认同和支持显得尤为重要。

就家庭和家族观念对农地所有制改革的影响而言，中国农村是一个由血缘关系、地缘关系和人情关系等交织而成的网络社会，家庭是农业生产经营的有效组织形式，因此在农地所有制改革中有效发挥家庭和家族观念的作用，可在一定程度上减少制度安排的成本，节约个人与政府间达成合约的交易费用，缩短制度安排的时滞。

就公私观念对农地所有制改革的影响而言，由于在我国独特的传统道德和文化中，一方面大力崇公而抑私，甚至要求“立公去私”，另一方面又肯定私的作用，认为它是一个合理的范畴，有其应该存在的领域，因此在农地所有制改革过程中必须正确处理好公与私之间的关系。国家作为公的代表，其权益必须在土地制度中有所体现；同样，家庭作为私的代表，其权益也应该在土地制度中得到体现。显然，只有当土地所有制安排中公私关系的处理能为整个社会所承认和接受时，这样的土地所有制改革方案才会具有较好的现实可行性。

其二，农地复合所有制吻合了我国农地所有制历史变迁的路径。制度变迁理论认为，在制度变迁的过程中，存在着报酬递增和自我强化机制，这种机制使制度变迁一旦走上某一条路径，它的既定方向就会在以后的发展中得到强化，在选择和确定未来农地所有制的发展方向时就不能不考虑到制度变迁中的路径依赖性。研究我国农地所有制数千年的历史变迁，可以发现我国农村土地所有制是在不断继承和扬弃中向前发展的。我国原始群土地所有制是共有共用制，原始群之间和原始群内部没有土地占有观念；氏族制度下，土地实行氏族内部共同耕作、氏族之间排他性占有的制度，继承了原始群内部共有共用制，扬弃了原始群之间的共有共用制；奴隶社会是国家(国王)和奴隶主双重复合所有、多层分管使用，既对原始社会氏族制度下土地制度有所继承又有所扬弃；封建社会的土地所有制继承了奴隶社会的土地复合所有制模式，扬弃了奴隶社会土地所有权主体的具体形式，变国王和奴隶主所有为皇帝和地主、自耕农所有；同样，建国以后，我国农村土地的所有制形式是国家和集体或农民的双重复合所有。我国农村土地所有制正是在这一步步的继承和扬弃中发展到今天这种形式，它从来也不是什么单一的所有制。由于沿着原有的制度变迁路径和既定方向前进可以比另辟蹊径来得方便，它至少可节省大量的制度设计成本，因此我们在设计农地所有制改革方案时不能不考虑到制度变迁路径依赖的作用。具体地说，既要承认国家拥有的农地部分所有权，又要承认农民是农地的又一所有者。

其三，农地复合所有制符合一致同意原则。理论和实证研究业已表明，无论是实行农地的集体所有制，还是实行农地国有制抑或农地私有制，都难以得到经济主体的一致同意。相反，实行农地复合所有制，一方面坚持了家庭联产承包责任制的合理内核――以家庭为单位开展生产经营，适应了农业家庭经营的需要，而且在当前绝大多数农户离不开承包地的情况下，由于农地复合所有制保证了农户对农地拥有部分的所有权，因而这种农地所有制改革方案更易得到现行承包户阶层的响应和拥护；另一方面，农地复合所有制在制度上保证了国家对农地拥有部分的所有权，有利于国家在农地经济活动中发挥积极作用，保证农地使用符合宏观经济发展的要求，保护国家或社会应该拥有的农地权利不受侵害，因而农地复合所有制也会得到国家的支持。

不难理解。与农地私有制、国家所有制、维持集体所有制等改革方案相比，农地复合所有制无疑是最优的方案。

四、结论和展望

屈指数来，以家庭联产承包责任制为主要内容的农村经济体制改革已经开展了30多年，农村土地产权制度改革已经进入了十字路口。由于农地所有制之于中国农业发展有着特别重要的意义，由于我国农业的基础地位仍然不十分稳固，由于我国有着众多的农业人口，因此，如何选择、设计农地所有制改 革方案，就并不仅仅是一个理论命题。我国农地所有制的改革，应该适应我国农地制度的环境。因为一定的农地所有制只有适应农地制度环境，才能取得积极的农地制度绩效，而且，当农地制度环境变化时，农地所有制必须做出相应的调整，及时适应制度环境的变化。尽管现行农地集体所有制的产生有其特殊的时代背景，并在改革开放之初极大地促进了中国农业的增长，但是，现行农地集体所有制存在的缺陷已成为农村社会经济进一步发展的桎梏，改革现行农地集体所有制已不可避免。与农地私有化、农地国有化相比，我国农村土地实行土地社会(国家)占有基础上的农民(农户)个人所有制――复合所有制，是历史选择的必然。实行农村土地的复合所有制，我们所失去的只是一纸已毫无实际意义的法律条款，而它所带来的必定是国家和农民的“双赢”，并由此促进我国农村社会经济的进一步发展。

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