公共管理监察防范机制探析
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在公共管理领域,监察是一项重要的活动。与一般的私人管理领域的监察活动比较,公共管理领域的监察在目标和组织方式上都存在鲜明的特点。私人领域的监察往往被称作监督,比如企业内部的员工监督、股东对管理层的监督等,此类监督的目标直接定位于委托人利益,人的赢利始终被假设在委托人赢利的对立面,即人赢利始终是委托人赢利函数中的扣除项;在组织上,委托人常常可以直接监督人,或者雇佣专业的监督者来监督人。而公共领域的监察,其目标常常被定义为最大化社会福利,这使得公共监察具有一个看起来比较奇怪的赢利函数:人的赢利不是该函数中的扣除项,而是一个加权的增加项,此外社会福利中同样包括了监察者的赢利以及政府(或消费者)的赢利;在组织上,社会福利的代表(比如政府)本身并不能直接监督人,它常常需要雇佣专业的监察者来监督人。比如,税收稽查、环境监察、劳动监察、消防监察,乃至政府自身的行政监察等等,都属于公共监察活动,这些监察活动的目标常常需要平衡被监察对象的利益以及它给社会带来的收益和危害(譬如企业生产带来社会产品增加但也增加了环境污染),同时也要将监察者本身的福利纳入目标函数考虑(监察者本身也是社会的成员);而所有这些监察活动,都不是社会或其代表来直接实施的,而是依赖专业的监察者(机构)来执行的。在委托关系中,凡是动用第三方作为监督者而不是委托人直接监督,那么监督者与被监督者就可能合谋攫取委托人利益[1]。
公共监察领域的合谋行为是极为常见的。监察机构与被监察对象相互勾结不仅是一个经济现象,它还通常与腐败、贿赂等联系在一起,成为政治生活中倍受公众关注的话题。正因为如此,研究公共监察领域的合谋行为及其防范机制就具有非常重要的学术和现实意义。目前国内对于公共领域监察合谋或腐败的研究[2][3]大多沿袭G•S•Becker关于犯罪与惩罚的思想[4]:加大对合谋和腐败行为的惩罚力度、提高惩罚概率。但实际上,过于严厉的惩罚既可能会进一步刺激合谋或腐败也可能会带来更高的成本[5~7],另一方面从社会最优福利来说,监察的目的可能并不是试图消灭低效率的人,而是试图通过鉴别其类型将随人生产活动俱来的社会危害控制在社会的最适水平上。毕竟,任何生产活动在给社会带来利益的同时,也会造成代价:资源开发必然伴随环境破坏,劳动利用必然带来对劳动者的伤害,给予官员裁量权必然也就给予了他滥用权力的机会……如果要完全不付出代价,那就只有不进行生产。因此,社会的目标是如何在生产的社会利益和社会代价两方面进行权衡,而监察活动则是通过改善社会对人信息的把握而有助于设计最优的合约来平衡生产的利益和代价。从这一思路来说,如何将监察者潜在的合谋可能性纳入社会平衡生产利益和代价的合约设计过程中,而不是单纯地考虑提高惩罚力度和惩罚概率,是制度设计时应当注意的一点。但是,国内目前的研究没有遵循这一理念。之所以没有遵循这一理念,是因为国内相关研究中未曾引入多层次分析框架,而无法将监察者的合谋行为以及防合谋合约放在完全合约的框架下进行分析。而近年来由于组织合谋理论的兴起,借助Laf-font和Tirole等人发展起来的P-S-A三层分析框架[8~15],我们已可沿上述思路展开分析。
本文就是在借鉴组织合谋理论基础上,通过一个“政府(委托人)-监察者-企业(人)”(P-S-A)三层模型来考察公共监察领域中的合谋防范机制。与既有的监察合谋文献不同,我们模型是多层次模型,而不是简单的双边共谋模型(后者是国内已有研究经常采用的);我们的模型也与一般的组织合谋文献有两个差异,一是委托人(政府)的赢利函数是包含了博弈各方的福利构成的(社会福利函数),二是考虑了针对合谋行为在事前建立的惩罚机制———几乎所有的组织合谋文献均未考虑惩罚机制,而是强行设定私下合谋支付存在正的交易费用以使得合谋防范合约是有效率的;但是,如果没有惩罚机制则私下合谋转移支付的交易费用可能非常小甚至可完全忽略;基于此认识,本文结论将表明,在公共监察领域,事前建立起对合谋行为的低成本、高效率的惩罚机制几乎是保证防合谋合约有效率的前提条件,那种纯粹依赖于支付防合谋激励报酬的合约安排难有效率,但是纯粹依赖惩罚来防范合谋的合约安排也仅仅只在某些条件下有效率。
2模型
考虑一个P-S-A三层等级结构:政府/监察者/企业。政府委托企业实施一个公共项目,项目的社会价值为S,成本为C(θ,d)。其中θ为项目的成本特征,是企业的私有信息,政府观察不到;d是项目产生的社会危害(比如污染、生态破坏、不安全工作条件等)水平,是政府可观测到的变量。C(θ,d)满足Cθ>0,Cθd<0,后一个条件表明若允许企业有更大的社会危害水平则有助于加强企业的生产能力。这样的假设通常是成立的,譬如若允许企业排放更多的污染那么企业就可以生产更大的产量。为了方便数学推导,我们选择一个满足Cθd<0的特定函数C(θ,d)=θ(K-d),其中K是常数。这个函数形式也是Boyer和Laffont[15]研究环境污染规制所采用的企业成本函数。假设θ来自一个二元分布{θ-,θ-},Δθ=θ--θ->0,它是企业的私有信息,但是v=Prob(θ=θ-)是所有局中人的共同知识。监察者被政府雇佣来监督企业成本类型(即监督θ的值)。
若θ=θ-则监察者以概率x获得可验证信号σ=θ-,以概率1-x获得空信号σ=;若θ=θ-则监察者只能获得空信号σ=。假设信号σ=θ-是可以被监察者删除的,则监察者在获得信号σ=θ-时可以向政府谎报σ=(如果他被企业收买而合谋的话),却不可能在σ=时对政府谎报σ=θ-,因为它只有唯一的可验证信号σ=θ-。假设信号σ同时由监管者和企业获取到,而政府对之一无所知,除非监察者报告。企业的赢利设为效用函数U=t-θ(K-d),其中t是政府对企业的转移支付。监察者的效用设为R=s,s是政府支付给监察者的报酬。企业和监察者的保留效用均规范化为0。社会危害水平d将带来社会代价V(d),V′>0,V″<0。政府为支付公共项目的转移支付需要筹资,每筹集1元钱则需要从消费者那里剥夺1+λ>1元。因此,全社会消费者的净福利为CS=S-V(d)-(1+λ)t。政府最大化社会福利包括消费者和生产者两部分福利,W=CS+U,即:W=S-V(d)-(1+λ)θ(K-d)-λU(1)假设S足够大,以使得实施该公共项目始终是有益的,这样可以使我们关注于我们感兴趣的问题。在许多的合谋模型中,都没有考虑对合谋行为本身的惩罚机制。事实上,政府为了防范监察者与企业合谋,常常会在事先建立起对监察者参与合谋的惩罚机制(r,ξ),r是对合谋行为的惩罚力度,ξ是合谋被发现的概率。当然建立惩罚机制需要会出成本,设其为C=C(r,ξ),满足Cr>0,Cξ>0,Crr>0,Cξξ>0,这表示惩罚机制的成本随惩罚力度或发现合谋的概率提高而边际递增;同时假设C(0,0)=0,C(r,1)=+∞,这表示零惩罚机制无需付出成本,而在任何时候试图将发现概率提高到1在成本上也是不可行的;此外,不假设Crξ>0,这表明合谋惩罚力度和合谋发现概率彼此之间的边际成本影响也是递增的。该博弈时序如下:
3合约设计
3•1无合谋合约(collusion-freecontract)
公共管理领域监察合谋防范机制无合谋合约包括两种情况,一是不雇佣监察者,二是雇佣绝对忠诚的监察者。先看不雇佣监察者的情况,此时:政府只能根据社会危害水平这个唯一可观测的变量来确定对企业的转移支付,转移支付合同需满足激励兼容约束:(IC)t--θ-(K-d-)≥t--θ-(K-d-)(2)(IC)t--θ-(K-d-)≥t--θ-(K-d-)(3)令U-=t--θ-(K-d-),U-=t--θ-(K--d-),上两式可写为(IC)U-≥U-+Δθ(K-d-)(4)(IC)U-≥U--Δθ(K-d-)(5)不同类型企业的参与约束如下:(IR)U-≥0(6)(IR)U-≥0(7)则政府的行为是在式(4)~(7)的约束下最大化如下预期赢利:maxd-,d-{v[S-V(d-)-(1+λ)θ-(K-d-)-λU-]+(1-v)[S-V(d-)-(1+λ)θ-(K-d-)-λU-]}(8)这是标准的逆向选择模型。只要注意到式(5)(7)是紧条件,而U--U-=Δθ(K-d-),则容易解此规划问题(方法详见文献[16])。令d*为规划的解,则d*须满足:V′(d-*)=(1+λ)θ-V′(d-*)=(1+λ)θ-+λv1-vΔθ(9)从而,政府对企业的最优转移支付为t-*=θ-(K-d-*)+Δθ(K-d-*),t-*=θ-(K-d-*)。显然,高效率(θ-型)的企业得到了信息租金Δθ(K-d-*)。显然,当监察者报告σ=θ-,则政府可确切知道企业的类型,因此最优的转移支付水平就是使企业刚好达到保留效用,t*=θ-(K-d*)。
而当监察者报告σ=,政府虽得不到任何信息,但是却会根据信号对企业成本类型信念进行修正:Pr(θ=θ-|σ=)=(1-x)v1-xv<v,Pr(θ=θ-|σ=)=1-v1-xv>1-v(10)则当监察者诚实报告信号σ=时,政府的预期赢利为:W=(1-x)v1-xv[S-V(d-)-(1+λ)θ-(K-d-)-λU-]+1-v1-xv[S-V(d-)(1+λ)θ-(K-d-)-λU-](11)式(11)中,本来还应有监察者报酬扣除项s,由于监察者保留效用为0,而绝对忠诚的监察者也无须考虑激励,因此s*=0,在式中省略了。而政府行为,就将是在式(4)~(7)的约束下最大化式(11)。令d^*为绝对忠诚监察者情况下政府的最优解,那么d^*满足:V′(d-^*)=(1+λ)θ-,V′(d-^*)=(1+λ)θ-+λ(1-x)v1-vΔθ(12)而政府对企业的最优转移支付水平将为:t-^*=θ-(K-d-^*)+Δθ(K-d-^*),t-^*=θ-(K-d-^*)。根据式(9)和(12),可发现V′(d-^*)=V′(d-*),V′(d-^*)<V′(d-*),因为V′>0,V″<0,所以d-^*=d-*,d-^*>d-*,从而t-^*<t-*,t-^*=t-*,因此高效率企业(θ-型)的信息租金下降了。而d-^*=d-*,d-^*>d-*也表明,监察者完全忠诚时政府允许的低效率企业的最优社会危害水平增加了。其原因在于,当没有监察者时,政府不知道企业的类型,为防止社会受到过度的危害,即V(d)过大,于是对低效率企业也规定较低的危害容许程度。而完全忠诚的监察者改善了政府的信息,因此政府可以适当提高对低效率企业社会危害的容忍程度。
3•2防合谋合约(collusion-proofcontract)
监察者绝对忠诚,并不是一个现实的假设,他们常常有可能被企业收买。不过这种收买只有在监察者获得信号σ=θ-时才可能发生,因为σ=则监察者实际上抓不住企业的任何把柄。设若政府在合谋防范合约下的允许的最优社会危害水平是dCP,那么一个被观察到σ=θ-的企业,根据3•1中的分析程序,若其收买监察者成功则最多可获得信息租金将是Δθd-CP。那么,它能够用于收买监察者的贿金最多为Tmax=Δθ(K-d-CP)。考虑到索取贿金是一件有风险的事情,而且很多时候贿金支付并不是采用现金方式,因此假设监察者获得T的贿金实际上只能得到价值kT,则k∈[0,1]衡量了合谋私下支付(sidetransfer)的交易费用折扣,k越大则交易费用越小。那么政府可宣布在获得报告θ-时对监察者奖励Δs就足以防止监察者被收买,只要Δs满足(ICPC)Δs≥kΔθ(K-d-CP)(13)式(13)实际上是一个强的防合谋条件。它确保任何时候监察者均不会被收买,因为企业付不起收买监察者的贿金。如果不考虑惩罚机制,那么政府行为将是在式(4)~(7)以及式(13)的约束下最大化如下预期赢利:WCP=vx[S-V(d-CP)-(1+λ)θ-(K-d-CP)]+(1-vx){(1-x)v1-vx[S-V(d-CP)-(1+λ)θ-(K-d-CP)-λU-]+(1-v)1-vx[S-V(d-CP)-(1+λ)θ-(K-d-CP)-λU-]}-λvxkΔθ(K-d-CP)(14)式(14)第一行是监察者获得信号θ-并如实汇报的情况;第二行是监察者获得信号并如实汇报的情况(为什么会如实汇报?因为这是防合谋条件式(13)成立的条件下);第三行中vxkΔθ(K-d-CP)是对监察者防合谋激励报酬的预期奖金扣除项,前面乘上λ是因为政府亦关心监察者福利,从而支付监察者1元奖金分配在政府赢利上的代价为λ<1元。
式(14)的优化条件是:V′(d-CP*)=(1+λ)θ-V′(d-CP*)=(1+λ)θ-+λv1-vΔθ[1-(1-k)x](15)从而,政府对企业的最优转移支付为:t-*=θ-(K-d-CP*)+Δθ(K-d-CP*),t-*=θ-(K-d-CP*)。而政府对监察者则根据其报告不同实施激励报酬合同{(0|),(Δθ(K-d-CP)|θ-)},即获得报告则支付s*=0,获得报告θ-则支付s*+Δs=Δθ(K-d-CP)。命题1:不存在合谋惩罚机制时,给定实施完全防合谋合约,则:①若合谋的私下转移支付无交易费用,则雇佣监察者并没有好处;②若合谋的私下转移存在正交易费用,则雇佣监察者是有利的。证明:完全防合谋合约带来的效率增进为ΔW=WCP-W,根据式(14)和式(8)有:ΔW=v[(V(d-*)-V(d-CP*))+((1+λ)θ-+1)(d-CP*-d-*)]+λvx(1-k)Δθ(K-d-CP*)+(1-v)[(V(d-*)-V(d-CP*))+(1+λ)θ-(d-CP*-d-*)](16)对ΔW求偏导并化简,可得(ΔW)d-CP*=vθ-+λ(1-v)θ-+λvθ->0(17)若交易费用折扣因子为k=1(即私下转移不存在交易费用),那么根据式(15)和式(9),有V′(d-*)=V′(d-CP*),V′(d-*)=V′(d-CP*),故有d-*=d-CP*,d-*=d-CP*,从而ΔW=0。即实施防合谋合约与不雇佣监察者对政府来说福利是一样的(命题2之①)。若交易费用折扣因子为0<k<1(即存在正交易费用),则据式(15)和式(9)有V′(d-*)=V′(d-CP*),V′(d-*)>V′(d-CP*),因为V′>0,V″<0,故有d-*=d-CP*,d-*<d-CP*。而limd-CP*d-*ΔW=0,结合式(17)则有ΔW>0(命题2之②)。Q•E•D•命题2:最优的合谋防范合约中,与监察者完全忠诚情况比较,政府对低效率企业社会危害水平的容忍程度降低了。证明:根据式(15)和(12),可知V′(d-^*)=V′(d-CP*),V′(d-^*)<V′(d-CP*),因为V′>0,V″<0,故有d-^*=d-CP*,d-^*>d-CP*。Q•E•D•之所以出现命题2的结果,是因为政府为防合谋而承担了额外的合谋防范激励报酬的代价,而防合谋报酬与低效率企业的危害水平d-有关,从而提升了低效率企业的边际社会危害,导致政府必须进一步控制低效率企业的危害。
不过,需要注意,防合谋报酬本身应随低效率企业危害水平增加而递减,但是防合谋报酬带来的低效率企业边际危害增加却与低效率企业危害水平是没有关系的(从式(15)第2式右边可发现这一特征)。现在加入惩罚机制来考虑最优的防合谋合约。在惩罚机制(r,ξ)下,记d^CP为社会危害水平,则防合谋条件式(13)将变化为(ICPC*)Δs^≥max{kΔθ(K-d-^CP)-rξ,0}(18)式(18)中扣减项rξ是因惩罚机制使得监察者合谋将预期损失的价值,式(18)的右边表示了合谋的监察者从企业的贿金中得到的最大预期价值。因此,若Δθ(K-d-^CP)≤rξ,则Δs^=0即可防范合谋,否则须Δs^≥kΔθ(K-d-^CP)-rξ。此时,政府将最大化如下预期赢利:W^CP=vx[S-V(d-^CP)-(1+λ)θ-(K-d-^CP)]+(1-vx){(1-x)v1-vx[S-V(d-^CP)-(1+λ)θ-(K-d-^CP)-λU-]+(1-v)1-vx[S-V(d-^CP)-(1+λ)θ-(K-d-^CP)-λU-]}-λvx(kΔθ-d-^CP-rξ)-(1+λ)C(r,ξ)(19)式(19)与式(14)相比,不同在于第三行,第三行第一项是支付给监察者防合谋激励报酬下政府预期福利下降,第二项(1+λ)C(r,ξ)是政府在事先建立惩罚机制的成本下的预期福利下降(之所以包含了(1+λ)乘项是因为建立惩罚机制筹集资金是有成本的)。式(19)的优化条件为:V′(d-^CP*)=(1+λ)θ-,V′(d-^CP*)=(1+λ)θ-+λv1-vΔθ[1-(1-k)x],r*ξ*=Cξ(r*,ξ*)Cr(r*,ξ*)(20)政府对企业最优转移支付为t-^*=θ-(K-d-^CP*)+Δθ(K-d-^CP*),t-^*=θ-(K-d-^CP*);而政府对监察者:获得报告则支付s*=0,获得报告θ-则支付s*+Δs=max{Δθ(K-d-^CP-r*ξ*),0}。命题3:①当建立惩罚机制的成本较低,(a)若惩罚机制威慑力量较小,则建立“惩罚+激励”的防合谋机制是必要且可行的,(b)若惩罚机制威慑力量较大,则只需要惩罚机制就可以防范合谋,无须再对监察者支付激励报酬;②当建立惩罚机制的成本较高,则建立惩罚机制是不可行的,为防范合谋就必须对监察者支付较高的激励报酬。证明:根据式(20)和式(15),可知d-CP*=d-^CP*,d-CP*=d-^CP*,则根据式(15)与(19)可得ΔWCP=W^CP-WCP=λvxr*ξ*-C(r*,ξ*)当C(r*,ξ*)<λvxr*ξ*(建立惩罚机制成本较低),ΔWCP>0。此时,若r*ξ*<Δθ(K-d-^CP)(惩罚机制威慑力量较小),则s*+Δs^=Δθ(K-d-^CP-r*ξ*)>0,因此建立“惩罚+激励”的合谋防范机制是必要且可行的(命题4之①-(a))。
若r*ξ*>Δθ(K-d-^CP)(惩罚机制威慑力量较大),则s*+Δs^=0,此时惩罚机制足以防范合谋,无须实施防合谋激励(命题3之①-(b))。当C(r*,ξ*)>λvxr*ξ*(建立惩罚机制成本较高),将有ΔWCP<0,此时建立惩罚机制是不可行的,为防范合谋只有实施防合谋激励(命题4之②)。Q•E•D•其中,命题3之②值得进一步考察。在我们的模型分析中,交易费用折扣因子k与惩罚机制成本是两个相互独立的变量。但是,现实中,私下的合谋转移支付之所以有交易费用往往正是由于合谋阻碍和惩罚机制存在。如果没有对合谋行为惩罚,我们也很难相信会产生私下合谋支付的交易费用(至少交易费用可能非常小)。这样看来,命题3之②若成立,那么常常也意味着k1,那么根据命题1之①,我们将有如下推论:推论1:当建立惩罚机制的成本较高,政府不会建立对合谋行为的惩罚机制,那么私下合谋支付的交易费用将非常小,这可能会使得防合谋合约对于提高政府福利来说几乎没有什么作用。推论1说明了一个低成本、高效率的惩罚机制对于合谋防范是多么的重要。那种仅仅依靠支付防合谋激励报酬来防范合谋,而忽略惩罚机制重要性的做法,可能是极不现实也不恰当的。
4结束语
本文基于组织合谋理论框架,构建了“政府/监察者/企业”三层次模型,考察了公共监察领域的合谋防范机制。在目前的监察合谋研究中,人们大多基于双边共谋模型提出应加大惩罚力度和概率来治理检察合谋和腐败;基于多层次的组织合谋理论则仅仅强调了防激励报酬对于合谋防范的作用。而本文则认为,社会政策构建以及公共监察合约安排,不应只简单地考虑双边共谋,而应将监察者的合谋可能性即合谋防范机制纳入多层次关系的完全合约框架中予以考虑。
本文模型表明,事前建立低成本、高效率的惩罚机制对合谋防范合约的效率非常重要。如果惩罚机制成本较低而威慑力较小,则合谋防范应该是“胡罗卜+大棒”政策,惩罚与激励双管齐下;若惩罚机制成本较低而威慑力较大,则合谋防范则应只是“大棒”政策,无须对监察者进行激励;如果惩罚机制成本较高,要防范合谋就需要支付较高的防合谋激劢报酬,这对政府来说有可能使得合谋防范合约难有效率。当然,本文的模型也还有着其他的一些结论,比如关于政府行为的结论:政府始终在生产的社会利益和社会代价之间进行权衡,当信息严重不对称时,政府因担心社会代价过度而迫使低效率企业亦需要按照高标准(较低的社会危害水平)来生产,而随着信息的改善,政府将愿意降低对低效率企业的要求(允许它们有较高的社会危害水平)来使得生产的社会利益和社会代价达到最适的平衡。因此,也可以说,最优的防范合谋监察合谋的机制,应当是政府对生产的社会利益和社会代价进行最适平衡的结果。双边共谋模型只强调惩罚或者组织合谋模型中只强调激励两种思路用于指导现实可能都是有缺陷的。