城镇职工基本养老保险全国统筹阻碍因素和对策研究
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1 引 言
迄今为止,我国城镇职工基本养老保险基本实现省级统筹,而省际之间存在基本养老保险覆盖范围、缴费费率、待遇计发办法等诸多不同,制度碎片化现象严重。省级统筹层次下所显现的问题主要包括:其一,各省之间难以实现制度的有效衔接,成为省际人员和要素流动的制度壁垒。其二,省际养老负担畸轻畸重。一些地区基金结存较多,缴费费率下调,征缴力度放缓,另一些地区由于基金严重不足,征缴费率居高不下,增大了当地企业成本,从而出现不同地区企业间养老负担严重的苦乐不均。其三,较低的统筹层次限制了养老保险基金的使用效率。目前我国城镇职工基本养老保险大部分处于省级统筹状态,养老保险基金以省为单位进行运转,也就是说养老保险基金被分隔管理,各省之间的保险基金不能互相调剂使用。这样就大大弱化了养老保险互助共济的作用,而且养老保险基金由各省的各部门分别管理,增加了管理成本。其四,省际企业职工养老保险待遇高低不同,不符合基本公共服务均等化的要求,背离社会公平目标,不利于构建和谐社会。其五,地方政府,特别是经济欠发达而养老人口负担较重的地区,基金入不敷出,财政不堪重负。
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2.1 城镇职工基本养老保险全国统筹相关概念界定
社会养老保险制度是指政府为解决劳动者在达到规定的解除劳动义务的劳动年龄,或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度,是现代社会保险制度中最重要的险种之一。按资金来源及政府强制性的不同,社会养老保险制度可以分为基本养老保险、补充养老保险以及个人储蓄养老保险三个层次。在我国目前,基本养老保险又可分为城镇职工基本养老保险、城镇居民基本养老保险和农村居民基本养老保险三个板块。其中,城镇职工基本养老保险是以城镇职工为保障对象,以社会统筹和个人账户相结合为资金运筹模式且具有强制性特征的基本养老保险制度。基于可行性和迫切性的角度考虑,本文的主要研究对象是城镇职工基本养老保险制度统筹改革问题,其中的职工,是指城镇各类企业职工。
2.2 城镇职工基本养老保险全国统筹的理论基础
基本养老保险制度中的公平至少包括以下含义:一是机会均等,即确保社会成员拥有平等参与养老保险的机会,无论其身份如何,均应享有参与养老保险的权利。二是底线均等,即为年老的社会成员提供基本的生活保障,使其不会因年老之后丧失劳动能力而无法维持基本生活。三是结果均等,即通过养老保险收入再分配的作用缩小成员之间的差距水平,以此来降低发展结果的不公平。显然,地区之间养老保险机会均等、底线均等和结果均等是养老保险公平性的题中应有之义。目前,在职工基本养老保险的地方(省级)统筹的体制背景下,不仅不同省份的企业缴费率和养老金计发办法存在较大的差异,而且,省际养老金盈亏状况也存在很大差别。在有些地区养老金出现结余的同时,有些地区的养老金却出现赤字,由此导致不同省份职工养老金的待遇也存在苦乐不均。将养老保险的统筹层次提高至国家层面,实现养老保险基金在全国范围内可调剂,可以较大程度上缩小养老保险的地区差距。职工养老保险统筹层次改革关乎社会公平,是社会公平理论在养老保险改革领域的具体实践。
3 城镇职工基本养老保险统筹现状及问题分析..................12
3.1 城镇职工基本养老保险统筹层次的发展沿革...............12
3.2 城镇职工基本养老保险统筹现状................14
4 城镇职工基本养老保险全国统筹的阻碍因素分析.............................20
4.1 区域经济发展不平衡.........................20
5 实现城镇职工基本养老保险全国统筹的思路及配套措施..................26
5.1 实现城镇职工基本养老保险全国统筹的基本思路...............26
4 城镇职工基本养老保险全国统筹的阻碍因素分析
4.1 区域经济发展不平衡
我国各地区经济发展差距可以体现在以下两方面:一是沿海与内地经济发展的差距。自 20 世纪 80 年代开始,根据我国的国家政策的引导,采取优先发展沿海地区,先富地区带动后富地区的发展战略。沿海地区在这种大背景下,享受多种优惠政策,经济得到迅猛发展。2013 年的数据统计显示,广东省的社会生产总值最高,达到 62163.97 亿元,紧接其后的是江苏省,达到 59161.75 亿元。而社会生产总值最低的地区仅有 807.67 亿元,其中,广东省的社会生产总值是地区的 77 倍(见表 4.1)。在人均工资水平方面,北京地区达到了最高值为 84742 元,最低的是广西地区为 36386 元,其中北京的人均工资是广西人均工资的 2.3 倍。二是南北地区间经济发展的差距。20 世纪 80 年代之前,北方地区的经济发展状况良好,领先于其他地区,随着市场经济体制改革的推进,南方地区后来居上,经济迅猛发展,人均 GDP 的年增长速度曾高达 27.2%,后期更是在绝对值方面也赶超了北方地区。南北地区间的发展差距逐步扩大。
4.2 各地区历史债务存在差异
1997 年国务院下发统一城镇职工养老保险制度的文件,开启了基本养老保险制度的新时代。基本养老保险由原来的现收现付制转变为目前的社会统筹账户与个人账户相结合的模式。在这个改革过程中产生了大量的转制成本。这是因为在改革之前已经退休的、以及新制度实施前参加工作的职工(我们把这两部分人分别称为“老人”和“中人”)
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5 实现城镇职工基本养老保险全国统筹的思路及配套措施
5.1 实现城镇职工基本养老保险全国统筹的基本思路
目前,我国各省养老保险统筹层次高低不一,有些省份虽然实现了省级统筹,制度的落实情况并不乐观,这些实行了省级统筹制度的省市,它们使用的统筹形式和办法也不是完全一样的。而有些省份本质上实行的仍然是市级统筹或县级统筹。从养老保险的统筹对象方面来看,各地区之间的差异也比较大。一部分省市的统筹对象只针对国有企业职工,另外部分省市除国有企业职工外,还包括一些外企、私营企业职工,还有的省份在此基础上将行政、事业单位人员也纳入进来。就这些差异看,我国养老保险的省级统筹制度不够统一,不利于养老保险事业的发展。
5.2 实现城镇职工基本养老保险全国统筹的配套措施 自从建立市场经济体制以来,我国地区间经济发展不平衡现象呈加重趋势,大体来看表现为东部地区发展良好,西部地区较为落后,中部地区发展态势居中。各地区经济发展水平直接关系到企业利润和职工工资水平的高低。目前基本养老保险社会统筹部分的基金筹集是以企业工资总额为基数计征的,所以各省职工的工资待遇差别会直接导致筹集上来的养老金数额的差异。经济发展水平高的地区筹集到的养老保险基金就比较可观,有些省份筹集到的基金额度扣除养老金计发数额后还有盈余;经济发展水平比较落后的地区在养老保险基金筹集方面情况不太乐观,每年需要财政的部分补贴才可以维持基金平衡。总体来看,养老保险基金能够维持自身平衡或者是略有结余的省份不算多,过半省份存在收不抵支的现象,要靠财政补贴来维持平衡。