工程项目监管信息系统设计与应用

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摘要：

工程建设项目监管对预防腐败、保障工程质量、保证国有资产安全等有着重要作用。借助信息化技术对工程项目进行有效监管，及早防范工程施工过程中的各类不规范问题，提升对公司内部近几年在建的若干重大工程建设项目的管控力度，浙江中烟结合行业监管要求和公司监管制度，设计实施了业主方工程建设项目监管信息系统，以合同执行管理为主线，以工程专用资金全程监控为重点，自动完成物流、商流、资金流的相互匹配，实现对多个项目及下属各工程的集中监控管理，在监察部门工程项目监管工作中发挥了重要作用。

关键词：

业主方监管；工程建设项目；资金监管；信息系统

工程项目既是“高危地”，也很容易在施工过程中存在非法挂靠转包、违规分包，材料以次充好、以少充多，资金被挪用，偷税漏税、拖欠工资等各种不规范现象，造成工程质量低劣、国有资产损失，对国家和社会造成恶劣的影响[1,2]。因此无论是政府机构、施工单位，还是业主单位，都在积极研究探索工程项目的监管方法和对策。随着信息化技术的发展，在完善监管制度的同时，运用信息化管理手段确保制度落实，保障工程质量与安全，构建廉洁高效的建设环境，成为当前工程建设项目监管的一个重要趋势[3,4]，但目前各类工程项目监管信息系统的建设主体主要为行政管理部门[5,6,7]，业主单位利用信息技术助力工程监管的实例较少，业主方信息化应用主要集中在工程项目的过程管理方面。

浙江中烟工业有限责任公司（以下简称“浙江中烟”）从2008年至今陆续有杭州卷烟厂“十一五”易地技改一期、二期，宁波卷烟厂“十二五”易地技改、本部经营业务用房改造等多个重大工程项目进行建设，资金投入巨大，对公司长远发展有重大影响。为努力减少和堵塞重大工程项目建设中的漏洞，确保专款专用、降低资金风险，保障工程质量，浙江中烟自2008年起设计并实施了工程建设项目监管系统（以下简称“系统”），应用于多个工程项目监管过程中，将信息技术手段与国家烟草专卖局对烟草行业重大工程项目监管提出的“五个关口”监管要求中的“设立履约保证金”、“开设工程项目专用账户”等行政、经济手段相结合[8]，抓住工程项目建设过程中最重要的“钱”与“物”，固化合同执行、强化痕迹管理，达到事前、事中控制的目的，取得了较好的监管效果。

1设计理念

1.1固化合同执行工程项目中，施工合同是业主方和施工方之间互相权利与义务的法律依据与准则，更是业主进行项目全面管理、有效控制项目质量、进度和资金投入的主要依据[9,10]。浙江中烟在签订施工合同时，对是否允许分包、分包范围与内容，工程项目中使用的重要材料（设备）的品牌规格要求及数量金额，工程分包、劳务分包费用、重要材料（设备）费用占合同总价款的比例、履约保函等均做了明确约定。在系统中，施工合同的各项信息均录入系统，作为后续监管的前提和依据。在项目过程中，施工单位陆续与劳务分包方、工程分包方、材料供应方签订合同，这些合同是项目建设资金使用的依据。浙江中烟要求施工方将这些合同基本信息如分包方或供应商及账号、采购合同明细等录入系统，作为后续项目资金流动的唯一合法去向，实现项目资金的封闭集中管理。

1.2监控工程资金流向工程建设资金监管是工程项目监管的重中之重[11]。为确保工程建设款专款专用，预付施工单位资金的恶意转移，管好用好建设资金，降低资金风险，确保资金使用效率，浙江中烟在项目招标书中就明确提出项目过程将采用开设工程项目专用账户的管理手段，要求每个工程项目中500万元以上的建安施工合同都需由施工方在双方共同选定的银行开设工程项目专用账户。施工合同签订后，浙江中烟随即与承建商、银行共同签订三方共管协议，明确三方在资金监管中的地位、权力和义务以及资金监管的具体措施，明确从账户设立至工程结算完毕之日止，浙江中烟支付的所有工程款项都打入该专用账户，施工方在工程建设过程中的所有资金支付都必须从专用账户支出，并通过系统监管资金支付，全程跟踪资金流向。通过统计报表，可以对各个项目及下属各工程资金使用情况进行整体分析，及时掌握工程资金使用情况，及时发现异常资金流动。监督现场小组中的财务人员定期导入银行提供的专户流水，采用自动或手工方式进行支付对账。

1.3抓住资金重点，分类控制工程建设资金是工程分包费用、重要材料（设备）采购费用占工程总额比重较大，劳务（分包）费涉及农民工工资，一旦发生问题易影响社会和谐稳定，这三块均是工程资金监管的重点。因此，系统将专用账户中的工程款项分为重要材料（设备）费、工程分包费、劳务分包费、其他费用，对不同的费用类型进行不同程度和方法的监管控制，抓大放小，分类控制，确保工程建设款专款专用。系统登记每一笔专户入账信息，并要求承建商所有支付均需要在系统中提交支付申请。根据之前在系统中备案的各类合同中的账号信息，四类不同性质资金支付只可通过选择合同来选择相应收款方及收款账号，而不可临时录入其他收款方账号信息，不同类别专户资金支付去向见图1。另外，支付申请时需根据不同费用性质提交相应的附件材料如发票、工资付款明细清单等，保留历史记录，为资金支付提供依据。根据资金类别的不同，还可以灵活设置支付监管规则，对重点大额资金，如该项目监管有要求，还需经由业主方对资金使用的合理性和必要性进行审核后，银行方可支付。

1.4多项目集中灵活监管浙江中烟多个工程建设项目自2008年以来陆续开始建设，不同项目由公司内部不同部门牵头组建技改指挥部及监督小组进行管理。项目按建设内容划分为若干个标段，每标段为一工程，随着项目进度分别进行招标确定承建商并签订施工合同。另外，随着工程监管实践工作的不断推进，公司的监管思路和方法不断改进，对不同项目的监管要求也有所不同。因此，系统采用“合同树”作为业务基本管理结构，将不同阶段启动的不同项目纳入统一平台管理，对各类审核流程、校验逻辑、勾对逻辑、定时预警、附件要求等，均按项目分别设置，以满足对不同工程项目的不同管理需求，见图2。在扩展性上，也考虑到今后随着公司发展新增工程建设项目的监管要求。

1.5商流、资金流、物流三流合一通过合同备案形成合同树、按照合同进行资金支付申请、以及按期汇总登记重要材料（设备）入场情况，系统将工程建设项目的商流、资金流、物流信息均纳入监管范围。资金支付时选择对应的分包或采购合同及收款方，实现资金流与商流的匹配，在1.3中已阐述。在每月初对上月重要材料（设备）费用的资金支付情况与重要材料（设备）入场登记情况进行自动或手工勾对，对资金使用的真实性、合理性进行核实，实现资金流与物流的匹配。

2系统设计

2.1系统架构系统的使用者主要包括三方：业主方、承建商和专用账户开户银行，其中施工方分为专业工程师、技改指挥部、监督现场组、监察组、系统管理员等多个角色。考虑到最终用户角色比较多，涉及面广，用户数量随着工程项目进度推进而不断增加，且在地理位置上较为分散，系统采用B/S架构，界面设计遵循简洁友好易操作的原则，便于各类用户的快速掌握。系统开发基于J2EE平台，采用了MVC设计模式，确保系统的灵活性和扩展性。系统架构分为数据层、业务逻辑层、WEB表现层三层架构，见图3。

2.2流程设计根据设计，系统的业务主要有合同监管、资金监管、材料监管三大块。合同监管主要包括合同的录入、审批；资金监管主要包括资金申请、审批、银行核对、支付回单上传、其他费用预算申报及审批等；材料监管包括材料入场登记、使用登记、资金流物流勾对等，见图4。2.3系统功能根据业务需求，将系统分为项目管理、工程管理、收支管理、材料管理、统计报表、系统管理、基础数据、个人工作台等八个功能模块，系统总体功能结构如图5所示。（1）项目管理：管理项目的立项、批复等信息，以及在系统业务操作各个环节所上传的各类附件。（2）工程管理：主要管理各类合同的提交、审批、变更等业务。承建商与浙江中烟签订施工合同，与工程分包商、劳务分包商、材料（设备）采购商签订合同后，将合同信息录入系统中进行备案，并上传合同、三方协议、重要材料清单、合同资金分类预算清单等附件。后续如有合同内容或附件的调整，进行合同变更与审批。分包合同视为施工合同。（3）收支管理：以银行专用账户为对象，对工程项目资金从入账、支付申请、支付审批、银行核对到支付回单上传的全过程管理。不同的资金类别在支付申请提交内容、附件和审批规则等方面根据监管要求有所不同，同时也考虑到预付款、垫付款等特殊业务情况。其他费用将除三大主要费用之外的其他零星费用打包管理，涵盖内容较多、复杂，需按月提报预算，提交支付明细，当月资金支付不得超预算。监管人员定期导入银行提供的流水，与已支付的单据进行对账。最后在工程竣工结算完毕后，通过专户余额结算，解除对专户的监管。（4）材料管理：承建商每月将重要材料（设备）汇总入场、领用信息按材料（设备）录入系统，监管人员定期对资金支付与材料入场信息自动或手工勾对。（5）统计报表：提供对项目、工程、合同、材料、资金入账、资金支付、材料等工程项目各个视角的统计分析报表。（6）个人工作台：管理各类合同、资金支付等审批流程中的个人任务，进行审批、驳回、查看等业务操作。（7）基础数据：管理单位、账户、材料类别、费用类别等各类基础数据，考虑到商业信息安全和操作简便，单位信息按项目进行管理，不同项目之间的单位与银行账户信息不可见。（8）系统管理：系统管理模块中，除了组织、权限、用户、日志等常规系统管理功能外，为了实现系统按项目灵活可扩展的配置，还提供了对工程项目及工程项目各项参数配置，实现对项目的各类审核流程、校验逻辑、勾对逻辑、定时预警、附件要求等的不同配置，以及对各类审批流程的配置、监控、异常处理等流程管理功能。此外由于系统用户尤其是承建商操作人员涉及面广、位置分散、人数随项目进度逐渐增加等特点，该模块还提供了公告管理、帮助文档管理功能，提高知识传递、工作交流的效率。

3系统应用

3.1应用效果浙江中烟自2008年底启动杭州卷烟厂“十一五”易地技改一期时就开始应用系统进行工程监管工作，在随后几年中，又陆续启动了杭州卷烟厂“十一五”易地技改二期，宁波卷烟厂“十二五”易地技改、本部经营业务用房改造等多个技改项目，至今有若干项目仍在建设中。根据公司监管制度的要求，这些项目均纳入了系统进行监管工作。系统经过6年多的深化应用，在实际使用过程中不断优化完善，在监察部门多年来的工程建设项目监管工作中发挥了重要作用：（1）系统将现代化施工、计算机网络功能以及经济约束手段结合起来，通过Internet网络，项目管理人员、监察人员、施工放人员可跨越时间、地点协同工作，通过信息化平台使商流、物流和资金流信息的传递更加快捷和方便，解决分散作业与集中管理的矛盾，提高工作效率。（2）系统通过自动校验、自动对账、自动报警等功能，保证工程资金履约使用的额度和流向，将监管人员从日常事务性工作中解放出来，从而扩展了监督手段，提高监管工作的效率和效果，也增强了施工过程中各级人员的自律性，达到了监管目的。

3.2应用体会综合多年系统应用情况，为确保系统能够真正使用起来，发挥监管作用，在系统推广应用阶段，有两点值得注意：（1）制度保障是系统应用的前提：作为以监督管理为主要目的的应用系统，能否真正用到实处，制度保障是前提。浙江中烟的系统设计开发工作在公司第一个技改项目前期准备阶段就已开始，公司成立技改项目监督小组，出台《技改项目监管办法》和《银行专用账户管理办法》。在系统的业务流程设计和角色设计中，密切结合了技改监督小组的组织架构。在两个办法中，均明确将通过系统进行监管以及具体监管要求。在后续各个标段的招标文件中，两个办法作为招标文件一部分，使承建商认可系统的监管方式。（2）持续做好后期培训运维工作：浙江中烟工程建设项目分为多个标段，随着工程进度逐步招标确定供应商的工作特点，决定了系统的用户，尤其是承建商用户的数量是随着工程进度而逐渐增加，再加上施工单位人员流动性较强，新用户的培训工作伴随整个项目建设过程，时间跨度可达数年。同样，纳入系统监管的项目和过程也是在多年范围内逐渐新增的，每个新增的项目和工程，都需要在业务上研讨确定监管方案，在系统中进行初始化配置工作。另外，在历时多年的实际使用中，各类用户对系统也会不断提出新的调整优化要求。因此，作为业务主管的监察部门和作为技术支持的信息部门，在多年的系统推广使用过程中，需要共同完成系统上线后长期的培训及运行维护工作。

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作者：裴奇 陆海龙 孙健 单位：浙江中烟工业有限责任公司