农地流转中的驱动因素、存在问题与权益保障问题探讨
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【摘要】农村土地流转是发展现代农业，高效利用农业资源和生产要素的必然之举。但目前我国农村在土地流转中仍存在意识、机制、程序和利益保障等多方面的问题，本文从农地流转的驱动因素入手进行思考，分析了农地流转中存在的问题，并探讨了农民权益保障的可行路径。
一、农村土地流转的驱动因素分析
农村土地流转在土地规模化经营之后能够使土地资源得到更合理的配置，使用效益更为高效。农地流转的驱动因素从宏观上看主要有经济因素和政策因素两方面。通过土地流转，可以实现农村的经济发展、产业结构调整，也有利于发展高效高产高收益的现代农业，农地流转是三农生产要素和资源体系进行重新优化整合的趋势和必然要求。但目前实行的家庭联产承包责任制体现出来的耕地分散的情形，让土地规模小并且难以集约化的问题更加凸显，这在很大程度上延缓和阻滞了现代农业的快速发展。因此，通过农地流转可以让农村闲置的土地资源重新展现新的活力，让更加先进的农业科技装备能够进行规模化、机械化的操作，这样不但能加速现代农业的发展，还能使得广大农民的经济收入快速上涨，提高农民的生活质量和水平，让新农村的发展目的落到实地。
在政策层面，国家于1994年底就制订了相应的政策，对于土地流转，只要在坚持土地集体所有，并且不改变土地用于农业领域的前提下，农民的土地承包经营权是可以依法、有序地流转的，其流转合法收益受到保护。而后在2003年和2005年，《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》相继颁布，规范了农土流转行为，在法律和政策层面都为依法、有序推动农地流转提供了坚实保障。同时，地方政府在推进三农发展的进程中，通过行政性的手段参与到农地流转中去，在一定程度上进一步推动了土地流转的规模和速度，在政策层面上促进了农地流转市场的快速发展。
二、农村土地流转中存在的问题分析
（一）农民的土地利用和保护意识不够
农民对土地有极强的依赖性，这种情感与生俱来。但与此同时，农民对土地的利用和保护意识还很够，缺少将土地持续高效利用的意识。虽然部分农民有将土地流转出去的想法，但又担心失去土地。在中国城镇化的进程中，许多农民因外出务工等原因无瑕耕种土地时，往往采取亲临好友他为耕种的方式，有点干脆采取撂荒方式，也不愿意将土地流转。这种传统思维的阻碍让很多农地资源长期得不到合理开发和利用。
（二）土地流转程序不规范，收益难保障
土地流转程序中要求签订统一规范的合同文本，但我们看到，绝大多数土地流转中还存在无约定或者只是简单的口头约定，而且很多流转合同也未经相关管理机构审定。权利、义务的约定也很不清晰，甚至不合法律法规的情况也较为多见。有些合同是基层村委会未得到农户同意就流转了集体所有的土地，有的是部分农户并非出于自愿就流转了土地。流转土地利用和用途也不甚明确，一些承租者与村委会和农户签订协议获得土地后，由于不熟悉专业的农业生产，对市场也未进行详细调研和分析就盲目跟风种植，很容易造成亏损，这不仅浪费珍贵的农地资源，而且流转出土地的农户收益也无法得到保障。
（三）土地流转机制不健全
目前，农村土地还未形成规范的市场流转机制，想承包土地的人和想流转土地的农户因为双方的信息不对称问题导致无法获得交易信息。不健全的土地流转市场化机制使得农地不能高效地流转。同时，流转费用也没有相应的标准，相关的土地价格评估、信息咨询等中介机构也未完善。政府相关主管部门对农村集体土地的管理职责也不清晰，缺乏健全的监督保障机制。在政府监管缺位的背后必定会产生很多乱象，有些村集体对农民私下进行土地流转听之任之，放任自流。有些地区为了提振村镇经济活力，在招商引资上急于推进，未充分照顾农民自身意愿就强制性地流转农户土地，造成很大的社会波动和纠纷出现。
（四）土地流转中农民合法权益缺乏保障
一般来讲，农民与承租土地方签订的流转期限较长，大多为5年以上，合同的补偿价格也多为固定收益式的。从眼前来看，农民好像是得到了一定收益，但远期看，在承租方经营收益大幅增加时，农户获得的收益并未跟涨。在物价上涨时这事实上降低了农民的实际利益。而且有些承租方出于利益考虑，从事其他非农行业的经营，改变了土地的农业用途，以至于造成合同到期后，带来的严重后果是流转土地再也无法从事农业生产。与此同时，很多地方的土地流转过程存在暗箱操作，流转中有大量寻租行为出现，许多村干部私下与承租者达成内部交易，对于流转土地的收益和用途，并未及时准确的向当地农户公开，造成很大的后遗症，导致承租后矛盾纠纷层出不穷，农户合法权益受到侵害。
三、保障农地流转中农民权益的政策路径思考
（一）确保农村土地所有权，稳定承包权
各级地方政府部门必须尊重和维护农民的土地承包经营权。基层政府不得以公共利益为藉口强制征占农民的承包地，确因新农村建设需要的，也须经上级政府部门的批准，在充分考量农户的意愿后给予被占地农民合理的补偿。同时，也要稳定好承包权。在承包期内发包方不得收回或调整承包地，不得剥夺和非法限制农民承包土地的权利。当农民权益受损时要通过法律途径，依法对侵害其承包权益的行为提出申请仲裁或者向法院，及时获得救助。
（二）建立健全农地流转价格评估机制
在充分考虑土地价格构成因素的基础上，通过对土地划分等级，科学评定土地价值，确定土地的基准价格。在土地流转过程中参照基准价格来确定具体地块的地价，同时土地管理主管机构要加强对农地价格的管理和有效监督，严格控制低于基准地价的交易价。建立包括农地流转价格评估认定制度，地价评估机构资格认证和收费标准，农地流转价格评估的基本原则、评估程序和方法等，使得土地承包经营权流转价格公正合理，从而保障土地承包方的合法利益。
（三）强化政府服务职能，规范政府行为，严格土地规划用途管制
各地政府在土地流转过程中要遵循两个基本的原则：一是自愿原则，二是因地制宜的原则。国家通过编制土地利用总体规划，加强土地用途管制，确定土地使用的限制条件，监督农户按规定的用途使用土地，防止废弃、荒芜或任意改变土地的农业用途，以保证土地资源利用符合社会利益。农用地流转后不得改变土地的农业用途，确保农地农用。属于基本农用的，流转后不得改变基本农用性质，不得从事非农经营、建造永久性固定设施等破坏耕地的活动，要坚持最严格的耕地保护制度，探索建立农业经营能力认定和流转土地用途监管制度。
（四）加快发展现代农业，完善农业支持保护力度
在农业现代化的进程中，政府制定的一系列政策能有效调动农民生产经营的积极性，增强农户流转土地使用权的意愿。政府通过强化农业科学技术的推广，加大对农业科研工作的投入，促进农业科技创新，形成农业产业技术集群。在生产过程中鼓励农业生产的合作化，引导农户加强联合和协同劳作，这样不仅能改变农户分散经营的弊端，还能使土地更加高效的利用。发展现代农业，进行产业化规模经营也可以进一步提高农民引进现代生产要素的积极性，促进现代农业科技成果的应用和转化，适应现代农业发展的要求，建立新型农业土地制度格局，实现农业的永续发展。
（五）完善农地流转服务机制和纠纷调处机制
保障农民在农地流转中的权益还须建立较为完备的农村基层土地流转服务网络，建立农地流转服务中心，提供充分的农地交易信息和法律政策咨询。在村镇设立农地流转服务中心处理基层土地流转事宜。要推进农地依法、健康、有序的流转，还需搞好农地流转信息的搜集、传送、、登记以及收益评估工作，制作流转合同统一文本格式，规范合同签订和鉴证工作，并建立相应的土地流转档案和信息库，公开服务站的咨询电话，为土地流转供求双方提供充足的信息交流和服务，调处土地流转纠纷。为有效化解相关矛盾纠纷，更好地维护流转双方的合法权益，还应不断完善农地流转纠纷调处机制，各级基层政府要成立专门机构，快速有效地解决农地流转矛盾和纠纷，确保农户在土地流转中的主体地位和意愿得到充分尊重，维护农户的合法权益不受侵害，促进农村社会和谐稳定和可持续发展。
参考文献
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作者简介：陈辉，女，河南周口人，西南大学土地资源管理专业硕士研究生，现就职于重庆市合川区国土房管局，主要从事土地规划、土地征收及耕地保护等工作。