江西公益林补偿研究
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1 引言
本文所指生态公益林是生态区位极为重要或生态状况极为脆弱，对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用，以发挥森林生态和社会服务功能为主要经营目的的重点防护林和特种用途林。2001年，中央财政建立森林生态效益补助资金，在全国11个省、自治区的658个县和24个国家级自然保护区，对1333.3万hm2重点公益林进行补助试点，总投入10亿元人民币。2004年，中央森林生态效益补偿基金制度正式确立并在全国范围内全面实施。目前，生态公益林主要包括国家级公益林和省级公益林，分别由国家和地方财政资金偿付，地方补偿标准基本比照国家补偿标准设立，近几年来补偿标准逐渐提高，对维护生态安全发挥了重要作用。自中央森林生态效益补偿基金制度建立以来，国内学者针对制度本身和实施相关问题展开了广泛的讨论。很多学者从全局角度研究完善生态公益林基金补偿机制问题，并提出各自的政策建议（戴广翠等，2008；孔凡斌等，2009；刘克勇，2008）；一些学者则具体以案例研究的方法探讨生态公益林建设以及补偿基金存在的问题（姜波等，2011）；蔡艳芝等（2009）分析了德国、美国以及日本森林生态补偿制度方面的创新活动，研究我国可以借鉴的经验；吴萍（2010）侧重于公益林生态补偿的法律价值研究；陈钦等（2011）重点讨论了公益林生态服务市场补偿政策；温庆忠等（2010）则研究了林改后集体公益林经营管理面临的问题及对策。生态公益林属于公共品，具有外部性，补偿问题较为复杂，涉及到众多利益相关者。自开展林改以来，林农成为森林生态效益的提供者，生态公益林的管护者，法律意义上的所有者和经营者。在此背景下，全面了解不同相关利益者，尤其是林农对生态公益林基金政策的态度与认知，全方位、多角度了解该政策实施过程中存在的问题，对进一步明确改进方向，完善我国生态公益林补偿机制和制度，确保林权改革效果具有重要现实意义。
2 调研对象与方法
本文主要以江西省和铜鼓县、以及三都镇大槽村为调查对象，从受偿方的利益相关者角度，了解不同利益相关者对生态公益林补偿政策的态度与认知。相关利益者主要包括江西省、县、乡林业管理部门，以及三都镇大槽村委会、大槽村林农以及铜鼓县木材加工厂代表。2010年12月8~18日，以国家林业局和联合国粮农组织项目为支撑，以江西省和江西省铜鼓县为调查对象，在各级林业管理部门层面，主要采用半结构访谈及群体讨论方法，向涉及生态公益林补偿的相关部门和有关人员了解其对该政策的态度与认知，以及林改后政策实施带来的新问题。村委会作为乡村集体的代表，采用半结构访谈和关键人物访谈方法了解其对林改前后生态公益林补偿政策的看法。在普通林农层面，以铜鼓县三都镇大槽村为样本村，随机抽取20位林农，采取问卷调查与半结构访谈、群体讨论相结合的方式了解林农对该项政策制度的合理性，以及对生态公益林补偿政策的优劣势、风险和机遇的看法和认知。另外，项目组还与铜鼓县木材加工厂负责人进行访谈，从加工企业角度评价公益林补偿政策的作用与影响。
3不同利益相关者对生态补偿政策的态度与认知
3.1 省级层面的态度与认知
江西省2001年开始实施森林生态效益补偿试点，是全国最早实行试点的省份之一。到2011年为止，江西省拥有国家级公益林215.82万hm2，省级公益林124.18万hm2。在省级层面，总结多年生态公益林补偿政策实施情况，受访者认为公益林补偿政策是保护我国生态公益林的积极尝试与探索，对生态公共品的提供者起到了激励作用，对维护国家生态安全发挥了积极作用。而且随着国家和地方经济的不断发展，以及对生态环境重视程度的提高，国家和省级层面都一直在努力拓宽资金渠道、提高补偿标准。但从生态公益林补偿政策本身和实施情况看，省级层面受访者认为事权与财权的不一致，导致管理问题，给林业管理部门贯彻执行生态公益林补偿政策带来了较大的困难。（1）在林农层面。江西省生态公益林占林地总面积的32%，其中80%是集体所有。2004年林改后，公益林和商品林一样，明确了权属，核发了林权证，林农成为生态公益林的所有者和管护者。尽管江西省生态公益林补偿标准已从75元/hm2，提高至157.5元/ hm2（2011年将提高至232.5元/ hm2），但和商品林相比，生态公益林补偿标准与商品林价格相差较大。划分公益林是对国家和人民都有益的生态保护措施，但对于林地所有人而言，非自愿的划分公益林从法理角度讲有违物权法。而且，即使当公益林所有人林农同意为全社会提供森林生态效益，但当所牺牲的经济利益过大时，也会产生抵触心理，不愿长期保有公益林，这给林业管理部门贯彻执行生态公益林补偿政策带来较大的困难。（2）在中央和地方层面。江西省共有215.82万hm2国家级公益林，早在2008年江西省级公益林补偿标准已提升至157.5元/ hm2，比国家补偿标准提高还早一年，因此在国家提升补偿标准之前，省财政需要补贴（反哺）国家级公益林补偿资金，以保持两级公益林补偿标准的一致性。从江西省生态公益林保护和发展角度出发，省级层面受访者也认为当前的补偿标准较低。但省级管理部门无法干涉国家级公益林的补偿标准，省级财政自行调高标准也容易带来新的问题与矛盾。（3）在地方层面。目前生态公益林仅由国家财政和省级财政提供补偿资金，但市县还没有承担相应的责任，提供相应的补偿资金。（4）在森林生态效益提供方和受益方层面。江西省以江西省人大于2005年出台的《加强森林资源保护和林业生态建设的决议》为依据，进行了从受益方如矿山、水电及旅游部门收取一部分专项资金用于恢复森林资源的试点，但从现实情况看，兑现较差，难度较大。同时，森林生态效益提供方和受益方之间收入差距很大，以水库和林场为例，库区森林都划成公益林，水电企业工资高福利好，而林场工资发放困难，工作经费缺乏。同时受访人也反映，水电、旅游、矿山等受益方也有支付补偿的意愿，但需要有明确依据。建议从上至下通过政府推动，制定政策，进行试点，确保受益方补偿的实施效果。
3.2 县、乡及村委会层面的态度与认知
铜鼓县目前共有国家级公益林2.86万hm2，省级公益林1.25万hm2，从2001年开始实施公益林补偿政策。县乡及村委会层面的受访者均认可公益林补偿政策对当地生态环境、林木资源的保护起到了积极作用，但作为基层林业管理者，也认为补偿标准低，在近几年林产品价格逐年攀升的背景下，基层林业管理部门工作压力加大。（1）工作开展难度加大。铜鼓县经济收入主要依靠林业，大多数林农靠山吃山，公益林补偿标准和其重要程度不匹配，特别是受到商品林价格不断上涨的刺激，拥有公益林的林农大多心理不平衡，抵触情绪较大。尤其是林地林木资源质量好的林农不愿意将林地划归公益林。尽管基层林业管理部门加大宣传力度，且林农也认同公益林在维护生态安全方面的重要作用，但从林农自身角度出发，考虑到生存问题，林农还是不愿意保有公益林。因此，林业管理部门工作开展难度加大。（2）公益林偷砍盗伐现象严重。经过近10年的管护，大多数公益林资源质量都有较大提高，在当前木材价格较高的背景下，出现了各种公益林偷砍盗伐现象。同时由于对于木材加工厂原料的收购监管不够完善，受利益驱动部分木材加工企业收购把关不严，使偷盗木材流入市场，也使偷盗公益林林木现象不能从根本上禁止，林政管理难度加大。（3）公益林抚育间伐审批手续繁琐。根据国家政策，2008年以前公益林严格禁止采伐，从2008年开始，国家允许对公益林进行抚育间伐，但实际操作难度很大，需要逐级上报、审批，手续烦琐，不利于提高林农管护公益林的积极性。从基层林业管理部门开展工作角度出发，受访者希望：①提高补偿标准。铜鼓县林农目前从商品林每 1/15hm2每年可获得收益约为 55~60 元，因此受访者建议适度提高补偿标准，这样林农管护公益林的积极性能得到提高。②国家生态公益林补偿标准要针对不同省份的具体情况制定。林业是铜鼓林农的主要收入来源，在类似于铜鼓的林业县，与商品林价格相比，公益林拥有者的补偿收入过低，国家政策应适当倾斜。③受益者应对保护地区进行生态补偿。受访者建议对铜鼓这样的生态功能保护地区应得到生态收益单位或地区的补偿性支付。④提议国家一次性买断保护地区的林权。受访者认为一次性投资比多次投资更具管理优势，同时实施配套的生态移民政策，封山保护资源，更有利于打击偷盗行为。
3.3 林农层面的态度与认知
受访的大槽村共有8个村民小组，177户，全村人口总数约为746人，其中劳动力450人。全村土地总面积1949 hm2，其中林地面积1868 hm2，占土地总面积的95.85%；人均年纯收入9000元左右，其中林业收入2000元左右，占20%，对林业经营收入的依赖性不大。受访林农拥有公益林的比例为35%。大槽村受访林农中，大部分家庭年总收入在5万元以下，占90%；年收入在5万~10万元之间和收入达10万元以上的家庭各占5%。在对公益林补偿基金的合理性评价中，大槽村林农态度不一，71.43%的受访者认为该政策合理，但也存在28.57%的受访林农认为不合理。大槽村受访林农对公益林补偿政策的评价主要有：第一，该政策对保护森林资源和生态环境起到积极作用；第二，大槽村公益林多划在道路两旁，起到了美化作用；第三，公益林补偿标准近几年在提高，并且从2008年开始允许一定的抚育间伐，不仅有助于林木的生长，还在一定程度上增加了林农的收入；第四，将质量差、产出低或者禁止砍伐的林地（如阔叶林）划入公益林使其休养生息，植被得到恢复。但同时，大槽村林农也反映，尽管认同生态公益林对保护生态和环境起到了重要作用，但很难自觉做到牺牲自己的经济利益来维护全社会的资源与生态安全。同时认为公益林补偿标准，近几年虽有上调但仍然偏低，补助资金不够抚育山林；另外，一旦林地划入公益林后，要进行抚育间伐操作程序复杂，需逐级申报、审批；最后，由于公益林一般都连片划定，对于那些全部林地被划入公益林的林农，收入所受影响更为巨大。
3.4 木材加工企业的态度与认知
当地木材加工企业对于生态公益林补偿政策关注度不高，但表示从供求关系来看，近年来不断攀升的商品材价格与采伐限额政策及公益林补偿政策存在一定的关系，正是由于这两项政策导致市场上原材料的供应受到了一定的限制。木材加工企业受访者也认同，目前市场中存在着部分公益林偷盗木材，认为应该适当放宽公益林抚育性采伐限制，一方面可以增加市场供应量，另一方面也可提高公益林管护林农的收益，更有利于提高林农的管护积极性以确保公益林的存续。
4 基本结论与建议
（1）生态公益林补偿政策直接或间接地影响着受偿方的各利益相关者，同时这些利益相关者的决策选择和博弈结果也决定着生态公益林补偿政策的实施效率。
（2）不同利益相关者对目前生态公益林补偿政策本身和实施过程中存在问题的关注既有共同点（如补偿标准低），也有不同点，存在较为明显的差异。而且，作为重要利益相关者的农户，对生态公益林补偿政策的评价既认可其积极作用，也指出其问题所在；另外，对生态公益林补偿政策的认可程度也因是否拥有生态公益林、拥有生态公益林的质量和所处位置、以及收入的不同而存在明显的差别。利益相关者的这些关注及关注差异都与生态公益林补偿问题的特征存在显著的对应关系。
（3）集体林权改革过程中，生态公益林与商品林一样，明确了权属，核发了林权证，林农成为公益林的所有者和管护者。既然林农是森林生态效益的提供者，是公益林管护与抚育的实施者，生态公益林的外部性决定了为弥补林农经济利益受损，国家和地方政府需要提供生态补偿，使林农经济利益与国家生态利益实现均衡。所以补偿标准成为平衡两者矛盾的重要手段。但目前来看，商品林价格的快速上涨与生态公益林补偿之间的差距拉大，林农对政策补偿标准的满意度受到了林木市场价格上升的威胁，林农经济利益与政府的利益偏好出现偏差。调查中所有利益相关者都认为正是补偿标准低导致了林农心理的不平衡感、也加大了林政管理人员执行政策的管理难度，补偿标准成为焦点问题。调研同时也发现，林农判断补偿标准是否合理或满意，不完全在于补偿标准的绝对数，而在于补偿标准与林木市场价格这个参照物的对比。这涉及到补偿标准的确定机制问题。现实中，林木市场价格处于不断变动的状态之下，若忽视木材市场价格确定补偿标准或调整补偿标准，则会因为与市场价格脱节而出现补偿标准过高或过低的现象。鉴于林木市场价格对林农补偿标准满意度的影响，解决林农经济利益与国家生态利益矛盾的关键因素之一是：政府补偿中要建立以木材市场价格为参照的相对灵活高效的补偿标准调节机制，以此来调整生态公益林补偿标准，缩小木材市场价格与补偿标准的差距，降低林农抵触心理，提高其抚育与管护生态公益林的积极性。（
4）生态公益林禁伐政策的实施在一定程度上影响到市场上的木材供给量，可能在一定程度上起到推动林木市场价格上升的作用，在提高林农收入的同时，市场化的木竹价格的迅速上涨也刺激了林农的采伐意愿。受利益驱动各种公益林偷砍盗伐现象屡禁不止，导致政府监督成本增加，生态公益林禁伐政策的实施效果受到影响。建议适当放宽公益林抚育性采伐的限制，提高林农收益与管护积极性；同时，通过实施以木材价格为参照，采取相对灵活的生态公益林补偿浮动机制，加强公益林管护及木材市场监管等综合措施，解决公益林偷砍盗伐问题。
（5）为提高补偿标准，增加资金来源渠道，要求受益地区和受益者进行生态补偿的呼声很高。江西省就生态受益方的补偿性支付问题进行了有益的试点探索，尝试将生态受益方纳入补偿主体中，对森林生态效益提供者进行补贴。但据受访者反映，现实操作中兑现情况较差，难度较大。但受访者同时认为，森林生态效益受益方如煤炭、水电、旅游等企业有支付意愿，关键需要从上到下制定政策，并由政府推动进行试点。而构建生态补偿市场化机制，通过市场化补偿途径将生态受益方纳入补偿主体，将生态效益的提供者与受益者密切联系起来，使森林生态效益提供方与受益方进行直接交易，是拓宽补偿渠道，提高补偿效率的重要渠道。
（6）单一且较低的补偿标准不利于地方生态公益林的管理与地方政府主动性的发挥，然而如单方面提高省级补偿标准，与国家级补偿标准不一致又会带来新的问题。考虑到地方政府对于提高省级公益林补偿标准的意愿及能力，以及其对两级公益林补偿标准不同可能带来的问题的顾虑，未来除应提高国家级公益林补偿标准外，还应增强中央政策的灵活性，鼓励地方政府的积极性，配合地方规划与政策，并根据地方实际情况推动地方政府成为生态公益林补偿资金的重要提供者。