地方信用体系建设相关立法比较研究
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随着我国市场经济体制改革的不断深化，政府及社会各界愈加认识到市场信用的重要性，并在日常行政管理及市场交易活动中不断强化对其的重视。目前，国家正在大力推进社会信用体系的建立和完善，根据这一要求，地方各省市都紧锣密鼓地着手开展当地的社会信用体系建设工作，并针对自身发展现状及需要解决的问题，制定了一定数量的地方规范性文件，主要是地方政府规章。这些规章分别规范了哪些内容、对何种行为进行了调整、彼此之间是否存在异同、特别是它们对我国的征信法律制度建设会产生什么影响都值得做进一步深入研究。因此，本人对2002年至今全国具有代表性的15个省、市、自治区政府制定的19部地方规章进行了深入研究（见表一），包括信用立法工作开展较早的汕头市、作为征信试点城市的上海市、政务公开要求及规范较全的北京市、及新近开展立法规范的山西省和内蒙古自治区等，拟通过比较研究地方规章中对信息收集、披露、使用等主要业务环节的规定，对其中存在的问题进行分析。
一、地方立法现状研究
通过研究，笔者认为，这些地方规章在规范内容及规范重点上并不相同。根据信息来源及共享模式的不同，大致可以分为两大类：
（一）有关政务信息共享与公开的规范
在15个省、市、自治区中，9个省、市的地方规章主要是规范行政机关通过建立公共信息系统将其在履行行政管理职责中形成的有关企业或个人的信息共享并公开的活动，这在整个地方规范中占较大比例，充分反映了地方政府行政管理意识和方式的转变，对政务信息共享的迫切需求，以及在现代法治要求下逐步意识到对市场主体权利的保护。但是，这些规章的内容并不完全相同或一致，对此，我们从以下10个方面进行了比较研究（见表二）：
表二（点击看大图）
1、信息类别
在信息类别上，目前主要针对的是企业信息，很少涉及个人信息，体现了政府部门对于共享其掌握的企业组织信息，加强对市场上企业主体行为监控的重视。
2、信息内容
在信息内容上，地方规章普遍规定，信用信息是行政机关在履行职责中形成的，有关企业经营信用的信息及其他与信用有关的信息。这种对信用、信用信息的理解更多的反映了政府部门自身管理的需要和考虑。
3、信息分类
信息分类主要是根据行政机关在日常管理中所作评价进行的分类，一般包括身份信息、良好信息、提示信息、警示信息等。
4、信息归集机构
由于是行政机关之间的信息共享，因此信息归集机构主要是由政府或指定政府部门负责建立的公共信息登记系统。
5、监管机关
监管机关各不相同，有工商部门、发展改革部门、政府下的工作办公室等，职责主要是负责维护和监督公共信息登记系统的运行。
6、信息的收集
在信息收集方式上，主要是强制行政机关等信息提供单位向公共信息登记系统提供信息。
7、信息的披露
在信息的披露上，主要是向社会公开披露，特定信息仅向行政机关披露；查询非公开的信息，则要取得有关企业/个人授权。
8、本人权利
现有的地方规范均规定企业或个人可以申请查询自己的信息，并提出异议，但大部分规定仅能向提供信息的行政机关提出。
9、信息使用期限
为了确保信息的使用效果，并给企业或个人适当补正的机会，现有的地方规范均对记录的披露期限作了相应规定，超过期限即转为保存。
10、信息使用
在信息使用上，现有的地方规范主要是要求行政机关查询使用信息，但对于如何查询，有些地方规范中并没有具体规定。
（二）有关企业或个人征信的规范
在15个省、市、自治区中，6个省、市、自治区的地方规章是规范独立第三方所开展的专业化的企业和（或）个人征信活动的，这在一定程度上反映了地方政府了解并认识到征信活动在市场经济，特别是信用交易中的重要性，及对其进行规范的必要性，但是，这些规章在具体规范内容上也存在差异，反映了目前人们对于信用及征信的不同理解，对此，我们从以下10个方面进行了比较研究（见表三）：
表三（点击看大图）
1、信息类别
在信息类别上，大部分地方规范对企业和个人信息的收集、使用都进行了规定，反映了信用交易的广泛性。
2、信用信息
对信用及信用信息的界定，指出主要是反映经济状况、履约能力、商业信用等与信用状况有关的信息，但也存在偏差，如将商业信誉等包括进来。
3、征信机构
对征信机构的规定，包括公共征信机构和社会征信机构。但对于经批准才能专门从事征信业务的社会征信机构，缺少对批准机关、批准条件等的具体规定。
4、监管部门
在监管部门设置上，存在较大差异，包括金融工作主管部门、政府专设的信用信息监管部门等。对于人民银行在当地征信市场上的监管权，地方规章基本上没有考虑，或者对其进行了限定，规定其仅对与银行业务有关的征信活动进行监管。
5、公共征信系统
大部分地方规章对公共征信系统进行了规定，要求建立公共的信用信息数据库，强制有关部门报送数据，在业务上则仅能提供查询服务，查询为无偿或有偿，收费仅限成本费用。
6、信息类别
在信息类别上，针对企业和个人有不同分类，主要是身份信息、财务信息、商业交易或信贷交易信息、公共信息等。对于个人信息，还对敏感信息做出禁止采集的规定。
7、信息的收集
在信息的收集上，规定较为一致，均要求取得被征集人的同意或授权，但也规定了例外情形；须采取合法途径采集；要确保数据的真实、完整、安全；要履行保密义务等。
8、信息的披露
在信息的披露上，现有的地方规范均规定，应当有正当理由或取得授权，但也有例外情况，如向社会公开披露和向行政机关披露。
9、本人权利
对于本人权利，现有地方规章均规定本人有权查询并向征信机构提出异议，但对于是否可免费查询存在不同规定。
10、有关其他业务的规定
海南和深圳的地方规章中还对征信机构开展信用评估业务及其他业务进行了相应规定。
二、地方立法中存在的问题
以上两类地方立法规范对于解决地方经济发展过程中的市场信用问题，促进当地社会信用体系建设起到了一定积极作用，同时也推动了我国征信法律制度的建设工作，一方面，第一类的法律规范虽然在内容上属于政务信息公开，但这些公开和共享的信息能够在一定程度上能够反映企业或个人信用状况的某一个侧面，通过立法规范，对于增加行政行为的透明度，优化征信环境十分有益；另一方面，在目前有关征信的法律、行政法规缺失的前提下，地方立法也在一定程度上弥补了我国在征信立法方面的空白，因此可以说，这些地方立法是我国征信法律制度的重要组成部分。特别是，地方立法中对公共征信系统的建设和发展模式都进行了一定程度的有益探索，这对于我们按照国务院的指示精神，建设国家公共征信机构，构建我国征信市场模式都有很好的借鉴意义。但同时，现有的地方立法规范中也存在很多问题，如规范混乱、缺乏具体可操作性等等，这也在一定程度上对建立和完善我国的征信法律制度体系形成了阻碍，主要体现在以下方面：
（一）对“信用”、“信用信息”、“征信”等存在不当理解
信用是市场经济中的一种以偿还为条件的价值运动形态，作为一种制度，建立信用体系，就是要建立历史信用信息档案，以消除信用交易中的信息不对称，方便信用交易的顺利进行，因此，信用信息应主要是市场主体在信用交易中形成的信息，征信则是以第三方服务的形式专门从事信用信息的采集、加工、整理和评价等活动的行业。但是，地方立法对此并没有形成一致的正确认识，而是呈现出五花八门的规定，这是目前地方立法规范的根本问题所在，主要体现在信用信息的定义、内容和分类上。
首先，有关信用信息定义存在不一致，这将使得人们对信用信息的理解更加混乱，不利于社会信用体系建设工作的开展。其次，信用信息主要是为信用交易中的债权人服务的，因此应当遵守“有限收集”的原则，但目前地方规章中规定的信息范围之广，将不利于保护信息主体权益。第三，在信息的分类上，根据世界征信业发展所取得的经验，通常将信用信息分为正面信息和负面信息，这两类信息对于判断信息主体的信用状况，促进信用交易的进行分别发挥着不同作用，而地方规章中仅主要根据行政机关的评价，将信息分成各个类别，这种分类对于判断信息主体的履约能力和意愿并无太大益处（见表四）。
表四（点击看大图）
（二）缺少对征信机构的具体规定
目前地方立法中，虽然有规定要求征信机构要依法经批准设立，但由谁批准、具体条件、业务范围等都没有规定，这在很大程度上不利于推动征信市场的形成与行业的发展。
（三）对征信业务的规定不全面
对于征信机构可以从事哪些征信业务，地方立法中的规定各不相同。首先，在业务范围上，就信息的收集、保存与提供查询这一基础业务而言，地方立法的规定是基本相同的，但除此之外，有的规定不能从事其他业务、有的规定还可以从事评估业务、有的规定则较为广泛，包括了广义上的各项业务，如资信调查、信用评估、信用保险、信用咨询、保理等（湖南省）。其次，在业务规范上，对于信息的收集、保存与提供查询这一基础业务而言，地方立法的规定还是比较全面的，但是对于其他业务，则缺少相应规定，或规定得十分粗略，这对于行业的今后发展也十分不利。
（四）对信息主体权益保护不充分
目前的地方立法中，仅在一些条款中体现了对信息主体权利的保护，如禁止披露的信息、允许本人查询、及时更新数据库等等，但是并不全面具体，缺乏现实可操作性，无法起到充分保护信息主体权益的作用。
此外，从信息主体来看，地方立法主要规范企业信用信息的征集与公布，而关于个人信用信息的采集、使用与保护的规范则较少。随着我国消费信贷的迅速发展，这一问题将会显得越来越重要。
（五）业务监管不一致
对于信息的收集、使用与披露等活动的管理或监督机关，各地方法规做出了不同的规定，包括工商行政管理部门、行业主管部门、政府下的信息办公室、发展改革行政主管部门等等，这种做法削弱甚至剥夺了人民银行建立全国征信市场并进行统一监管的职责，加剧了行业监管的混乱，在很大程度上不利于对信息的有效使用及征信业作用的发挥。
表五（点击看大图）
通过以上分析，可以看出，地方立法规范在内容上各有侧重，不相一致，不仅使得市场主体在遵守时无所适从，无法维护法制的统一和权威，也不利于建立全国统一的征信市场并推动征信业的持续健康发展。目前地方立法规范的混乱反映了地方立法机关和政府对信用及征信体系建设认识理解上存在错误和不一致，产生这一状况的原因就是我国缺少较高层次的政策、法律、制度等对此做出统一规定。因此，目前社会信用体系建设的一个重要任务就是要大力推动征信业统一立法，用法律的形式推动征信行业的发展，并形成具有一致约束力的规范。只有这样，才能有利于行业的健康发展及其在市场经济中积极作用的发挥。
（作者单位：特华博士后科研工作站）