目标调控:时机\立意适宜但手段尚需完善
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为进一步实现遏制部分城市房价快速上涨的政策目标，《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》([2011]1号)特别规定，各城市人民政府要根据当地经济发展水平、人均可支配收入增长速度和居民住房支付能力，合理确定新建住房价格的控制目标。这种以房价增速为直接设定房价调控数量目标的政策，在国务院层级的文件中还是第一次出现，从这个意义上说，对于房价的目标调控可谓是一种创新。
面对近年来日益高涨的房价，特别是一些大中城市居民住房支付能力逐渐恶化的现实，这种直接控制房价的措施可以说是“众望所归”。2010年初以来一系列调控房价政策，是在控制通胀压力、调节资产性泡沫的经济目的和保障民生的政治目的双重政策背景下出台的，而且这种背景可能会在整个“十二五”时期延续，所以从中央层面看，是要坚决执行以遏制房价过快上涨为目的的目标调控政策。
但上述目标调控政策在具体操作过程中是否能被地方政府有效执行，这种类似于对房地产市场又一剂“猛药”的目标调控如果执行是否会产生某些较大的副作用，本文就此予以探讨。
一、目标调控使地方政府有积极性采取一定手段进行变通
由于财税体制等方面的问题，短期内地方政府依赖土地财政的现状很难改变，笔者这里并不想评价土地财政与房价之间的关系，只是阐述这一事实。如果房价下降，房地产市场萧条，地方政府的土地财政收入将受到直接影响，尤其像杭州、北京这些土地出让收益已经超过地方本级预算内财政收入的城市。所以，如果出现地方政府直接出台某些措施或者设立某种目标使房价水平发生下降或者涨幅出现明显的回落，从而影响到土地财政收入的局面，这无论如何是地方政府不愿意看到的。在中央政府要求地方政府对房价控制水平设定目标时，地方政府也总会通过各种手段规避房价真正发生下降对其带来的风险。
1.在目标设定方面做“文字游戏”
这也是多数地方政府出台房价控制目标后，广为社会各界批评的方面。例如，绝大多数城市都将房价上涨的目标控制在地方生产总值、城镇家庭人均可支配收入涨幅之下，而根据这些城市往年的经济数据，按照以上的目标计算，2011年房价涨幅在10％以下都是可以接受的。即便是唯一出现“房价稳中有降”字样的北京市，也将这个房价限定在“新增普通商品住房”的范畴内，而普通商品住房最终如何来界定，恐怕地方政府还是拥有对这一概念的解释权。可以说，目前所有城市出台的房价控制目标无一例外的为自己预留了足够的空间，而这种所谓的软性约束很难对房价快速上涨的遏制起到实质性作用。
2.在操作层面采取一定手段来“遏制”房价上涨
笔者认为，即便真正出台了降低房价或者设立了较低的房价上涨目标(例如1％)，短期内地方政府完全可能通过极端的行政手段实现这些目标。例如，相关管理部门可以对定价过高的楼盘停发或者缓发预售许可证，加大郊区或者丰城区边缘地带住宅用地的供应等。因为，如果地方政府预期中央政府这种直接的房价目标调控措施不会持续很长时间，他们完全有能力承担这类短期极端行政手段所带来的影响，也愿意通过这种手段来规避中央政府的问责。
总之，地方政府在目标设定和政策执行方面，总是有办法来回避“控制房价”这个关键问题。而中央政府同于合法性和合理性等方面的考虑，不能直接出台对房价控制的硬性规定，例如直接规定某类城市房价下降的幅度。因此，不论中央层面还是地方层面，支撑这种目标的约束都是软性的，这无疑增加了房价调控的难度。
二、直接以控制房价为手段的目标调控措施对房地产市场健康发展将产生消极影响
客观上，为调控房价而“吃药”是必要的，但“吃”的是直接让房价上涨趋缓或下降的“药”是否符合科学规律呢?好比治疗一个发高烧的病人，我们所采取的手段是直接服用大量的退烧药，烧是否能退下来暂且不论，这种治疗方法本身会对免疫系统产生极大危害，除非万不得己医生是不建议采用这种手段的。对于目标调控政策来说，采取这种直接的手段或许是因为到了“万不得己”的地步，而这种手段将产生何种危害，值得我们深思。
笔者认为，解决目前我国房地产市场中的一系列问题，最终还是应当主要靠市场的手段，政府行政手段不是不能用，而是应当在使用一段时间后立即退出。而对于直接以控制房价为手段的调控措施而言，其本身与房地产市场发展的基本规律相矛盾，即便在短期内使用也有可能造成一定的消极影响。其影响具体可以包括以下两个方面。
1.基本发展思路的偏离将销蚀房地产市场发展的根基
实际上，所谓丛本发展思路并不仅仅是一个务虚的问题，而是实实在在影响甚至是决定某项制度发展的重要前提。例如，住房制度改革之前，住房资源的分配完全靠单位的实物分配来实现，这种制度加剧了住房的短缺。1998年以后，我国走上了以市场为主体配置住房资源的改革之路，使人民群众的居住水平得到了本质改善。而造成改革前后强烈反差的主要原因，就在于住房分配基本思路的差异，在于市场成为住房资源配置的核心手段。
当然，市场经济并不完全否认政府的行政干预，而且特定时期采取一定的干预手段也是必要的，但一个基本的底线是不能改变资源配置的基本思路，即市场的主导地位。2010年初以来的各项房地产调控政策中，不断有新的行政调控手段出现，而且作用越来越直接，程度也越来越强烈。特别是以直接控制房价为手段的措施出台后，一系列行政手段叠加的效果势必要严重削弱市场的核心地位，从而在根本上打击房地产市场发展的动力。笔者也有这样的担心，即这种住房建设基本思路的偏离会逐渐销蚀市场发展的根基，房地产市场发展停滞乃至造成更严重后果的风险将愈发显现。
2.相对价格水平的失真将严重影响资源配置的效率
如前文所述，如果地方政府真正设立了房价下降的目标，为保证目标的实现，他们会在短期内采取某些极端行政手段。然而，即便在房价下降是合理的前提下，这些手段所造成最为严重的后果就是相对价格体系的改变。在现代经济学的研究范畴中，表示整体价格水平的指标(例如CPI等)固然很重要，但相对价格水平(即不同商品或要素之间的价格比例关系)是否合理，也被众多学者认为是决定经济体系能否健康运转的关键要素。
例如，在近几年房价持续上涨的情况下，再加上信贷政策相对宽松，大量的投资转移到房地产领域，甚至部分企业抛弃了过去曾经从事的实业，其直接原因就是房地产领域投资收益率(特别是自有资金收益率)明显高于其他大多数行业，而其根源就在于土地要素、资本要素与其他产品的相对价格体系不合理。通俗地说，就是土地太贵(或者预期升值的空间较大)而资本太便宜(主要是指贷款容易获得以及利率水平较低)。
一旦地方政府极端行政手段真正实施，首当
其冲的就是城市土地的相对价格体系、不同区域土地的比价关系将发生偏离，直接影响到资源配置的效率。例如，为实现控制房价的目标，地方政府会在短期内限制甚至停止中心城区新房的上市以及土地的供应，客观上造成中心区域住房供给相对其他区域更为短缺的局面，反而会进一步推高租金水平，相当于变相提高了房价。如果这项政策持续的时间达到一定的长度，必将影响到社会对该区域土地价值的预期，一旦政策有所放松，这些区域的土地成交可能会出现爆发性的溢价，房价在短时期内上涨的速度甚至比控制房价政策实施前还要剧烈。所以，相对价格水平的偏离，导致各区域土地无法形成合理的市场价格，进而有可能影响到整个房地产市场价格水平，造成市场泡沫积聚的风险。
三、长期稳定的住房保障规划――现阶段目标调控的发展方向
笔者首先承认，在现阶段遏制部分城市过快上涨的房价，对维护金融系统稳定、确保经济增长、保障国民经济安全是十分必要的；但直接采取行政手段，甚至是直接使用控制房价的行政方式，是值得商榷的。然而，为实现遏制房价过快上涨的目的，最大程度地保障民生，采取一定的目标训控手段，也就是类似于我国五年规划一样设计一定的阶段性目标，还是十分必要的。参考部分国外经验，笔者认为为保证房地产市场长期健康发展，逐步提升大多数城镇居民的居住条件，制定长期稳定的住房保障规划，提出阶段性的保障目标，在现阶段乃至今后一段时期内是一种非常可取的目标调控措施。
科学合理地安排长期保障规划，不但有利于指导政府相关工作的实施，而且通过规划所体现的信息，社会各界能够对住房保障和房地产市场发展有一个相对清晰和准确的预期，城镇家庭可以依据自己享受保障的情况合理选择住房消费模式，而房地产开发企业也能够根据规划来合理安排商品房开发策略。
近期，中央政府已经提出“十二五”时期建设3600万套保障性住房以及2011年开工建设1000万套保障性住房的目标。虽然在住房短缺时期我们急需建设一定规模的保障性住房，但过快的建设速度也容易使部分城镇家庭的预期混乱，他们一方面不清楚自己是否能够被纳入保障体系，另一方面也将对过高目标的实现产生怀疑。因此，笔者认为，单纯设置类似于每年建造多少住房的目标并不合理，相比之下，设定每个阶段住房保障制度覆盖范围的提高程度更加科学。例如，某城市目前住房保障的覆盖范围为最低收入住房困难家庭，占全部人口的比例为10％，该城市可以设置这样的目标，力争若干年(应当是确定的时间)后保障人口占比达到15％。这样，处在不同收入水平家庭的预期将明确。
因此，在执行这种目标训控的过程中，各级政府部门应当根据本地的实际需求和财力情况，制订科学合理的住房保障规划。参考其他国家经验，规划可以以5年为一个周期，同时建立规划完成情况的考核机制和配套措施。针对现阶段我国部分城市房价上涨过快以及住房保障欠账过多等问题，短时期内可以相应提高住房实物的建设力度，但也不宜急功近利，以避免社会预期的混乱。