政府和市场在区域金融风险处置中的作用边界与分工效率

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编者按：随着经济下行压力不断增大，区域金融风险也逐渐暴露。一些处于产业低端、产能过剩领域的企业已经入不敷出，拖欠工资和银行贷款本息，陆续破产倒闭；而另外一些原本有着优质核心资产的企业因受困于大面积担保圈的代偿风险，在各家银行竞相抽贷之后，也成为“僵尸企业”。面对复杂的金融风险局面，是断奶、清盘、出清，还是施以援手？如果选择前者，地方和银行都难以承受GDP和不良贷款之痛。如果施以援手，施救最终能否成功？施救的依据和标准是什么？是垫资、让利解困，还是促成兼并重组？选择兼并重组，区内“拉郎配”显然没有市场。如果选择区外兼并重组，如何寻找合适的重组者？地方政府如何代表涉险企业与重组方谈判？政府在重组中如何准确确立自己的角色定位？以往招商引资的传统套路还是否有效？地方财力又能否支持？这一系列问题，都直接考验着金融部门乃至地方政府的智慧和勇气。

在实践层面上，由各地方主导的施救和兼并重组等活动也屡见不鲜。对此，本刊特意安排了三则案例分析作品。从中，我们既看到了风险资产取道区外重组的市场化定价及其产业链接和升级，也看到了地方政府为阻止银行竞相抽贷和保护企业优质资源的种种努力，还看到了因银行不良担保偏好―担保圈所引发的区域性传染风险及其杀伤力，还有一些地方已陷入招商引资后续风险的“路径依赖”里。在特定金融风险时期，理性、有为的政府，应当合理把握作用边界：对于符合产业政策、具有发展潜力的困难企业，应及时组织协调各方控制风险，同时可以借助第三方专业化组织对企业进行市场化救助；对于低端落后企业，则应完善退出机制，实现产能过剩行业企业出清。

摘 要：本案例通过剖析某县对辖内一家化工企业涉及23家企业担保圈风险事件的处置后发现，地方政府在应急控制风险事态蔓延上具有组织、协调等比较优势，但在后期推动涉险企业兼并重组上则明显逊于专业化中介组织；而后者在选择战略投资方、开展产业对接、合理风险资产定价以及精选并购模式上更具有市场化效率。在特定金融风险时期，理性的和有为的政府，应在危机事态中合理把握自己的活动边界。

关键词：政府；作用边界；并购重组；专业化效率

中图分类号：F832.5 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2016）06-0037-06

一、引言

近年来，随着国内经济增速放缓，影响经济发展的不确定因素和潜在风险进一步加大，区域性金融风险时有发生，尤其以企业互担互联为特征的担保圈风险，处理不好极易产生多米诺骨牌效应，势必影响当地社会政治稳定，防范和化解金融风险是政府面临的一个棘手的问题。面对市场失灵的存在，依靠市场自身的调节无法达到帕累托改进或最优，这种低效率的运行只能助长风险的蔓延和扩散。洪银兴（2014）认为，“根据一般的市场经济理论，在市场决定资源配置的场合，需要政府在市场失灵的领域发挥作用。在市场对资源配置起决定性作用的条件下，政府要更好配置公共资源，需要政府和市场有明确的边界”。政府直接或者间接参与到资源配置的过程中，是政府维持经济稳定发展、保持经济可持续发展的职责所在。为使市场最大限度地发挥其积极作用，需要政府在适度范围内进行调节和干预。梁爱文（2014）认为“市场的决定作用在于实现资源的优化配置，而政府的有效调控是为了纠补市场的瑕疵”。如何在尊重客观规律的前提下，处理好政府和市场的边界，把握好市场调节与政府调控的前后顺序、调控力度、配合程度、干预界限，达到政府干预和市场调节的最优状态，这都是提升市场调配资源效率需要考虑的问题。本文以C化工企业引发的一场金融风险案例为突破，试图厘清政府和市场在风险处置中的作用边界，通过理性的干预和专业化的操作为化解风险提供借鉴和参考。

二、C化工引发的金融风险案例

（一）区域担保圈风险暴露

2015年3月份，A县10余家企业先后出现欠息、欠贷行为，全县银行业不良贷款余额急剧攀升，不良率高达8.35%，区域经济、金融风险一触即发。这种异常现象引起地方党委、政府的高度关注，立即调度了解出险情况。经调查得知，该县重点企业C化工是引发这场风险的源头。

C化工是A县一家开业不到4年的中型化工企业，注册资金47500万元，从业人员260余人，是当地利税超亿元的3家企业之一。然而2014年下半年以来，受国际原油价格大幅下滑、大额担保贷款代偿等多重因素制约，公司经营恶化，开工率严重不足，资金支付能力减弱，2015年3月起，在多家银行陆续出现欠贷、欠息，两家银行抽贷、减贷4900万元；至2015年8月末，存量贷款中已有超过4亿元形成不良，不良占比65.08%，表内外欠息1638.03万元，不良贷款额占全县不良贷款余额的1/4以上。2015年初公司经营陷入停滞，24万吨/年工业异辛烷项目建设搁浅。

C化工的风险引发了辖区担保圈关联企业的恐慌，该公司担保企业8家、被担保企业15家，处在担保链核心地位，担保链上23家企业面临较大的担保代偿、不良担保风险，债权银行多次上门催收未果，且有持续放大的风险苗头和迹象。如何有效防范企业的信贷风险，考验着地方政府的智慧和勇气。

（二）应急控住风险源头

面对C化工经营、信贷风险的加速蔓延，当地政府紧急出动，通过各种渠道寻求解困方案，召集高校专家、监管部门进行分析、论证，在救与不救之间艰难抉择。有专家认为，政府有限的财力根本无力支撑C化工随时都有可能出现的贷款风险；更何况，还有23家担保圈上的企业也是“不定时炸弹”，实施救助或许会是“竹篮打水一场空”，引发一场更大规模的区域金融风险。但也有反对意见，认为C化工是一家民营资本出资的化工企业，其出险的基本原因是相关产品受国际石油价格快速下跌和自身新项目建设速度过快拖累。目前企业已经基本适应了国际油价的新趋势，上下游客户稳定，并在同行业竞争中稳步提升位置。再加上，C化工属于新建企业，新设备、新工艺，项目技术先进，无历史包袱。如果处置方法得当，尤其是通过合适的兼并重组，C化工获得重生是大概率事件。如果不予以及时救助，C化工7亿元贷款连同23家担保圈的可能风险，对A县将是一个沉重打击。经过多方论证和综合权衡，政、银、企、监管机构四方达成了救助C化工的共识。

鉴于此，当地政府连续8次召集相关部门召开企业、债权银行汇报分析会，承诺将协调经信、司法等各部门为化解公司风险创造良好条件，向金融机构、监管部门传递保稳定、保企业的信心。4家债权银行做出对C化工不抽贷、不减贷、不变更担保、不提高贷款条件、不提高贷款利率的“五不”承诺，并立刻付诸实施。局势被暂时稳定住，为下一步的运作赢得了宝贵的时间。

（三）实施重组中的政府弱项与短板

事不宜迟，2015年上半年，A县政府开始运作C化工的重组事宜。当时，经过反复调研和论证，各方给出了四套运作方案。方案一：接管。由辖区另一石化企业接管，全盘接手C化工所有资产、负债。方案二：合作。尝试与蓝星石油、中吉融通等企业合作（项目施工方）。方案三：破产重整。如果H化工有限公司无法寻求到战略投资合作者，只能向法院申请破产重整。方案四：担保公司承接债务。公司拟与某担保公司合作，由银行选择10―15家资质较好的企业，以票据资金托底，担保公司按资金额的5倍提供担保，用2―3年的时间承接公司的存量银行债务，通过化整为零，分散、化解资金风险。但以上方案或因损害投资人利益，或合作方与企业产业、技术契合度不高，或环节多、时间长而流产。尽管如此，A县政府坚信，专家们给出的通过兼并重组使C化工获得新生的建议是合理的和有根据的。

然而，A县政府此时感受到，推动企业兼并重组并不像制止应急风险事件那样直接和简单。因为兼并重组要涉及战略投资方选择、产业对接、风险资产定价、并购模式等非常复杂和专业的技术问题。而这些专业性问题却明显是政府的弱项，如果由自己主导，硬性操盘C化工的兼并重组事宜，无疑是把劣势和短板直接暴露于市场，重组结果既无法预测，也难以达到预期目标。鉴于此，A县政府决定，率先寻找具有专业特长的市场中介来操盘C化工的兼并重组事宜；前提是，要通过兼并重组，推动C化工产业升级。

（四）专业化中介代为操盘重组事宜

为寻找合格的专业机构，经向有关部门和部分高校多次询证，由专家推荐，政府与C化工开始与R资产管理公司正式接触，探讨化解C化工风险的可行性和方式、路径。R公司成立于2014年，是一家专注于创业投资、风险担保、典当融资等业务的专业机构，在“债转股”、“认股权贷款”等保贷、投贷结合方面具有丰富的经验，有过多家企业并购重组的成功案例，同时在业务拓展中与国内部分大型企业建立了良好合作关系，经验丰富、专业性强。在了解到C化工目前的困境后，找到了曾经合作过的S企业，S是一家高新技术企业，主要从事催化剂、石化助剂和催化新材料的研发、生产、销售及相关技术服务，该公司实力雄厚，是化工行业的龙头企业，与C化工在产业、技术等方面关联性强，优势互补，符合并购重组的基本条件。通过接触和反复论证，地方政府做出由R公司操盘、与S企业合作，以市场化运作方式化解C化工风险的决策。

在地方政府的支持下，R公司与C化工的合作进展良好。2015年下半年，完成了对C化工现有债权债务的摸底工作，并与债权银行和工程安装公司谈判。所有债权银行向C化工出具了3年内不抽贷、不撤贷的书面承诺，C化工与其他债权人逐一签订了还款协议。

与此同时，R公司开始对C化工进行股份制改造，为其登陆国内资本市场扫清障碍，通过“承债式并购重组”方式，实现在交易所挂牌上市。一是引进团队，恢复生产。由S企业通过其全资子公司与C化工签署《来料加工协议》，实现C化工正常生产，双方各按利润50%分成，停产近4个月后，C化工于2015年7月末启动生产。二是成立公司，偿还利息。由二级市场的上市保荐人公司、C化工实际控制人及其他两位自然人出资成立M新能源科技股份有限公司，C化工原自然人的股权全部转让给M公司，成为M的全资子公司。2015年9月末，由其母公司注资3亿元，C化工清偿了各银行的贷款利息及逾期本金，彻底拆分了原有的担保链条。三是成功上市。M公司于2015年11月完成在股权交易所挂牌上市。四是融资发债。将C化工现有的资产、债务形成资产包，通过S企业所控制的基金公司、租赁公司、担保公司等多渠道融资，增发10000股，融资近3亿元，保证了M公司及C化工的正常运转。在短时间内C化工实现了正常生产，企业上下游客户及银行关系得以维系，产品市场没有受到影响，保证了企业运转的连续。

2015年9月以来，该公司不良贷款余额由最高峰的超过4亿元，至目前存量贷款全部调整为正常。公司经营、投资逐步恢复，2016年前4个月实现收入3.5亿元、利润近800万元，增能扩产项目启动，企业实力因兼并重组得到明显强化。

三、政府在应急区域风险处置中的比较优势

面对C化工不可拖延的金融风险事态，A政府以自己强有力的组织、协调能力，及时平息了潜在风险的蔓延。在这一应急风险处置过程中，政府在时效性、清晰度、精准度上都发挥了其他组织所不能替代的积极作用。

（一）时效性

在市场无法有效调节自身缺陷去解决失灵问题的时候，需要政府快速稳住局面、控制风险的蔓延和扩散，对资源配置进行干预。但政府干预应界定在弥补和防止市场失效的范围，即弥补市场的缺陷和不足，对市场机制进行“拾遗补阙”，在市场机制不能充分发挥优化配置的领域，政府的干预是必要的，也应是适度的，干预方向不对路、形式选择失当，则会抑制市场机制的正常运作。

该案例中，从企业出现到风险基本化解仅仅用了8个月的时间，在这个过程中，政府并未成为风险化解的全部主导，而是在市场失灵之初迅速出动，快速稳住局面，运用行政化手段为企业搭建良好的外部平台，如建立联席会议制度，绘制“融资拓扑图”，协商金融机构加强续贷，及时控制风险的蔓延和扩散。同时积极帮助企业寻找市场化解决方案，整个过程政府均体现“快速”的特点，用了不到3个月的时间完全稳住局势，专业化重组阶段C化工与S新能源的合作直到在交易所挂牌上市仅仅用了5个月的时间，在短时间内C化工恢复了正常生产，保证了企业运转的连续性。政府的适度介入是这场信贷风险得以快速化解的根本，政府的“潜在背书”使整个过程更加顺畅，而仅凭市场之力，重组、上市可能要花费更长的时间。如果用时间来衡量A县政府应急风险的效果，那就是以政府干预之长弥补市场调节之短，最大限度地体现出政府介入的应急性和时效性。

（二）清晰度

稳定住局面是A县政府的强项。如果C化工风险事态不能被及时控制住，最大的损失者是贷款的金融机构。同样，如果政府不出面控制C化工的风险事态，各金融机构会竭尽所能保全其信贷资产，会出于银行自保而加速C化工破产倒闭的步伐，进而引发由其余23家企业构成的、更大的担保圈风险。反之，如果政府出面干预，金融机构就对C化工抱有期望，贷款就有降低风险、甚至安全的可能性，金融机构完全有可能成为助推C化工兼并重组的重要力量。A县政府正是看到了这一点，率先借势发力，对贷款的金融机构进行攻关、协调，并迅速达成共识，使得C化工的风险局面变得简单，为下一步的运作预留了充足的、宝贵的时间窗口。

在稳住银行、稳住C化工风险事态的同时，A县政府在实践中认清了自己的优势和劣势，权衡长短、利弊之后，决定将C化工的兼并重组事宜交由专业化中介去操盘。那么，政府这样做的底气是什么？可以猜想，一是对C化工优质资产及市场竞争力的准确判断；二是对专业中介的市场化运作能力的充分信任，相信让市场中介帮助自己妥善处理区域金融风险，会取得事半功倍的功效。这也是在组织当地金融办、经信委等部门对R公司的多次考察后得出的基本结论。由此看来，A县政府在C化工风险事件上的操盘思路是非常清晰的。

（三）精准度

经济下行背景下，企业因担保圈等外部因素导致的资源配置缺乏效率是市场失灵的表现。按照经济学原理，由外部不经济导致的市场失灵，政府有必要利用其强大的组织力和权威性，充分调动各种社会资源，通过合并相关企业的方法使外部性得以“内部化”，弥补市场参与主体自身力量不足，提高风险化解效率。案例中，C化工由于原材料价格下降及非理性担保代偿导致经营受挫，继而引发以C化工为核心的20余家企业的担保圈风险，影响到当地的金融稳定形势。市场失灵使企业无法通过发挥市场机制合理配置资源，政府介入不可避免。在C化工案例中，当地政府在企业出险后，立即召集相关部门对企业出险原因进行深入分析，果断做出接管、重组等方案，并放手由专业化机构操作，正是由于当地政府对企业价值的精准判断，第一时间找准问题所在，针对外部的不经济性对症施救，才确保企业逐步从危机中走出。

四、专业中介主导重组的效率分析

尽管政府作为政治权威组织，能通过公共政策与制度设计等路径，对社会经济活动施加重要影响，但在涉及企业重组上市等专业性环节时，因其不具专业资质而不易被市场接受，此时，专业化的市场手段理应成为主导，政府应替补候场。A县处置C化工的风险事件就充分体现了这一点。

（一）专业系统：风险资产的价值重估过程

资本的增值性是资本运作的本质要求，以价值管理为特征，通过收购、兼并、资产重组等多种途径优化配置，提高资本运营的效率和效益，是使资本增值的有效途径。而资产管理公司则是实现增值的市场中介，利用比较先进、合理的价值评估理论和技术，对企业价值进行综合评估，从战略高度研究分析其资产，通过价值判断――资源整合――运作上市等市场运作模式达到价值的增值。这种专业化的运作模式是企业提升自身价值的有效途径，尤其在当前风险多发的情况下，资产管理公司的专业化操盘显得尤为重要。

在本案例中，当地政府在稳定住局势后将重组事宜交予R资产管理公司，既是基于对自身劣势的合理认识，也是对专业化公司的充分信任。当地政府选择R公司首先看中的是其专业化程度，其标准化、流程化的业务操作是政府难以达到的；其次是投资领域的相近性，R公司的产业范围恰在化工领域，在业内有一定的影响力，而C又是一家石油化工企业，专业化的运作加上产业的相近使政府更加坚定信心，通过市场来实现企业再造，达到风险资产的价值增值。而R公司之所以同意接手，看重的也恰恰是企业的潜在价值，R公司通过对C化工4个年度财务数据的分析，了解到其在精细化工行业中具有较强的竞争力。企业的潜在价值坚定了R公司接手操盘兼并重组的信心和决心。

（二）客观公正：专业分工化运作的基石

客观地对企业进行资产评估，公正地进行交易定价，是专业分工得以生存和交易的基础，亦是专业化运作成功与否的本质要求和关键所在。政府在企业重组过程中之所以选择理性退出，正是由于在多次对R公司进行考察后被其专业性及客观公正性所折服，也更加清醒地认识到在自己不熟悉的领域，如果出现决策失误，只能进一步加剧区域金融风险，甚至导致企业及金融机构陷入严重危机，在专业领域更应交与专业人士来操作。作为本次并购重组的操盘手，客观、科学的资产定价、股权的合理分配是并购重组成功的关键。R公司和重组方通过在C化工长达一个月的驻厂，三方对现有资产的确认、估值，股权的分配及并购后双方的合作事宜反复评估、论证、谈判和协商，制定了可行的重组方案。2015年6月末，C化工净资产10.06亿元，不良负债3.97亿元，经评估，将企业资产估值为6亿元。在进行“承债式并购重组”过程中，在C化工资产与负债等价的情况下，S企业以承担C化工的债务为条件接受其资产，C化工所有资产整体归入兼并企业，法人主体资格丧失。重组后成立M公司，C化工原实际控制人占股本的30%，S企业的两个自然人各占25%，保荐机构占20%。通过客观、公正的价值重估，达到对资源的优化配置的目的。

（三）重组视野：产业链条延伸下的规模经济

并购重组是减少同质竞争、帮助陷于财务困境的企业成功脱困的重要手段。通过并购重组，由“小多散”向“大而强”的转变，实现产业链条的延伸，是提升整体产业竞争力的有效途径。因此在经济转型升级期，并购重组可加强优势产业的整合，尤其对于过剩行业，通过整合，可延伸产业链条，增强产业集中度，实现规模经济，促进企业效益和资源配置效率回升。在该案例中，政府在化解企业风险过程之初，也尝试采取接管或重组的方式解决企业的危机，但均因专业能力不足而宣告失败。直到和R公司接触后，了解到其在业务拓展过程中与行业内多家大企业建立合作关系，且经营领域和C化工业务相关联，更增加了对市场中介和专业化经营的信赖。S企业是行业内的龙头企业，主要业务范围在石化品的科研开发方面，处于产业链条的上端，是C化工的上游企业，在产业上有高度的关联性，C化工处于行业产业链条的中下端，近年来受产能过剩、同质化竞争的困扰，迫切希望与石化龙头企业合作，摆脱经营困难。并购后，由M公司负责技术研发，C化工负责工业化运营，与S企业在客户、信息、技术、资金、市场等资源要素上共享，在精细化工行业尾端细分客户，拓展市场。通过相互之间的并购重组，C化工的产业链由中下端逐步调整为中端，提升了产业集中度，实现了产业链紧密对接、资源重新配置和产业布局调整。

（四）低成本：重构价值链后的重生

政府职能的错位、权力的滥用都会引起市场秩序的混乱。政府超越了所应该拥有的权限，直接介入了企业的微观经营活动，可能造成企业行为机制的扭曲，政府也会失灵。而企业并购又具有时效快、可得性和低成本等特点，通过与拥有互补优势的企业建立战略联盟，实现以产业政策为重要手段的低成本扩张战略是增强企业核心竞争力的主要途径。本案例中，政府的适度干预和市场的专业化运作均实现了低成本的战略，地方政府利用掌握的资源为资产重组营造环境，牵线搭桥，在对C化工股份制改造及操盘运作中，政府没有花费一分钱，保住了一家重点企业、利税大户，稳定了区域经济、金融运行。C化工面临的最大问题是资金问题，拓展融资渠道，完全可以实现企业的重生；S企业是一家成立近20年的高新技术企业，有较强烈的资产、业务扩张动机。一方急于解决资金困境，一方有产业扩展的意愿，中介机构又有发展业务赚取佣金的需求，三方的合作水到渠成，在产业扩张中实现了低成本的战略。资产重组后，尽管原法人仅占30%的股份，但由于重组方的注资，C化工生产、投资逐步恢复，破解了资金困局，通过M公司对接资本市场，拓展了融资渠道，从长远看实现了资产的保值、增值；S企业则用较小的代价并购C化工，实现了资本的扩张，延展了产业链条。通过资产重组、资源配置，实现了低成本下的规模经济。

五、结论与启示

A县政府对C化工风险事件的处置过程大致分为两个清晰的层次展开：一是前期应急地稳住风险蔓延局面；二是后期托付专业化中介开展兼并重组。在这场政府与市场密切的合作博弈过程中，各自发挥了自身比较优势，合理化分工配合，达到了政府干预的最优边界，让市场在资源配置中起到决定性作用，最大限度地降低了市场交易成本。C化工的成功重组，展现了地方政府在应对危机、保护企业优质资源时的理性干预和市场的专业化效率，体现出了一个理性政府在危机事态中把握自己合理活动边界的能力。

政府作为政治权威组织，能通过公共政策与制度设计等路径，对社会经济活动施加重要影响；而市场按效率原则竞争性地配置资源，具有优化资源配置、提高生产效率与促进技术革新等能力，这是双方比较优势所在，更是有为政府的职责所在。

参考文献：

[1]洪银兴.关键是厘清市场与政府作用的边界――市场对资源起决定性作用后政府作用的转型[J].红旗文摘，2014，（3）.

[2]梁爱文.论市场的决定作用与政府的有效调控[J].技术经济与管理研究，2014，（7）.

[3]徐二明，罗震世.非金融资产管理公司价值增值与资本运作模式研究[J].商业研究，2011，（5）.

Abstract：Through analyzing the risk management of a chemical company in a county which was guaranteed by a circle which involved 23 companies，it finds that the local government has the comparative advantages of organization and coordination in the emergency of controlling the spread of the risk，but it is significantly inferior to the specialized intermediary organizations in promoting the corporate mergers and acquisitions. While the latter has more market-oriented efficiency in selecting a strategic investor，carrying out the industrial docking，pricing the reasonable risk assets and selecting the acquisition mode.We believe that a rational government should appropriately control the action boundary in period of a particular financial crisis.

Key Words：government，role boundary，merger and acquisitions，specialization efficiency