矿业权的法律秩序综述
开篇：润墨网以专业的文秘视角，为您筛选了一篇矿业权的法律秩序综述范文，如需获取更多写作素材，在线客服老师一对一协助。欢迎您的阅读与分享！
解析权利产生的应有秩序，还原矿业权与国家自然资源所有权的融洽关系
保护国家利益、防止国有资产流失，是国家矿产资源开发管理法制建设的政治使命。矿业权源于国家自然资源所有权，是由国家所有权中分离出来的用益物权。但在理论解读上，一直存在矿业权的本质是在剥夺国家自然资源所有权的理解障碍。该种观点认为，矿业权并不是用益物权，因为矿业权的行使是在不断消耗矿产资源，这不是用益物权固有的使用方式。［6］(P323)例如，在房屋租赁场合，用益物权人(承租人)在居住他人房屋一定期限后，应将完整的房屋返还给所有权人。并且在用益物权设立期间(租赁期间)，所有权人仍然享有房屋所有权，用益物权人仅拥有使用房屋的权利。而如果面包的所有权人在面包上设立用益物权，结果则大为不同。因为面包的正常使用方式便是食用，将面包交与他人使用的结果只能是面包因被食用而消失，所有权人的所有权也因此而消灭。因此，将面包借给他人食用，名义为“借用”，实际与“让与”没有区别。所以，许多学者认为矿业权与矿产资源的关系也是如此，在矿产资源上设立用益物权后，矿业权人更似所有权人，所有权似乎变成了“虚有权”。在我国重视公有财产保护的法律传统下，这种动摇国家自然资源所有权的理解方式应该为我们所重视。因为《宪法》(第9条第1款)明确规定国家是矿产资源所有权的惟一主体，国家自然资源所有权神圣不可侵犯且不得转让。那么，《物权法》将矿业权定性为用益物权的规定是否违背了物权法理论，是否侵犯了国家自然资源所有权，这是否应该为新的《矿产资源法》所继受?这些问题在中国法治语境中至关重要，新的《矿产资源法》应该给予妥善、准确地回答。可以推断，矿业权的用益物权定性并不违背物权理论，《物权法》的规定符合理论逻辑。在物权法的理论中，矿产资源属于消费物，即依其性质使用一次，即为消耗，不能再用于同一目的之物。［7］(P211)我国物权法理论继受自法国和德国，在消费物理论方面并无创新，因此比较法研究成为解决这个问题的关键。通过考察可知，法国和德国均承认在消费物上可以设立用益物权，即承认消费物可以实现所有权与用益物权的分离。《法国民法典》(第587条)规定:“如用益权包括非予消费即不能使用之物，如金钱、谷物、饮料等，用益权人有权使用该物，但应当偿还相同数量与质量之物，或者在用益权终止时，偿还按当日计算的已使用之物的价值。”《德国民法典》(第1067条)亦承认消费物上设立用益物权的法律效力。同时，德国物权法理论也认为，虽然消费物的特点即在于其利用的不可重复性，但只需符合通常利用方式，用益物权就可以在消费物之上设定。［8］(P534)故矿产资源自身消费物的特性与其用益物权的法律定性并不矛盾。此其一。其二，判断国家自然资源所有权是否受到侵犯，首先应该考察在消费物上设立用益物权是否符合所有权人预期。在消费物的特性并不妨碍用益物权设立的理论前提下，物权客体的消耗或灭失是否与所有权人的意思相适应成为问题的重点。如果用益物权人使用消费物造成物的消耗或灭失违背所有权人的意思，那么用益物权人应该承担违约或者侵权责任;倘若所有权人预见到消费物灭失的客观结果，则其后设立用益物权的行为便属于所有权的自由行使。通过对《物权法》第118条解读，可以得出结论:单位或个人对国家所有的自然资源可以占有、使用和收益，国家允许在矿产资源等消费物上设立用益物权。判断国家自然资源所有权是否受到侵犯，还应该衡量所有权的财产价值是否得以充分实现。《物权法》第119条规定了矿产资源有偿使用制度，除非法定情形，任何单位或个人在取得矿业权时均需缴纳资源出让金。可见，国家作为矿产资源的所有权人已经认识到消费物之上设立用益物权的客观后果，通过有偿使用制度实现国家的物上利益。需要指出的是，现在通行的“招拍挂”一次性买断矿业权的模式不利于充分实现矿业权的经济价值，因为矿产资源的价值是在不断变化之中，甚至可以说是在不断升值，“一次买断”顾及了眼前利益，却失去了长远利益。新的《矿产资源法》可以采纳“一次置权、分期付款”制度，以5年为一个周期，每个周期缴纳一次价款。如此，国家自然资源所有权上的财产利益可以更好实现，也能够与矿山企业共享资源增值。综上，矿业权的行使不会造成国家自然资源所有权与矿业权之间的冲突。消费物的特性对于用益物权的设立并不构成障碍。在符合所有权人意思的基础上，用益物权人可以按照正常的利用方式使用消费物，但需对物的消耗或灭失承担等价补偿义务。所以说，矿业权的产生符合物权理论，有助于国家自然资源所有权的更好实现，两者之间的冲突是一种理论误读。修订中的《矿产资源法》应当坚定不移地承认矿业权的用益物权属性，准确表述国家允许他人合理使用消费物的意思表示，避免矿业权产生上的理解困境。
构建权利行使的公平秩序，理顺矿业权与相关权利的价值顺位
在矿业权的行使中，矿业权之间的冲突和矿业权与土地权利的冲突较为凸显，因为多个矿业权主体分割开采同一大型矿区的现象十分常见，同时开采活动又往往避免不了占用土地，征收征用问题亦同时出现。未来《矿产资源法》应该立足我国现行法律规定，合理吸收矿业发达国家的经验做法，合理解决这两组矛盾。
(一)矿业权与矿业权的冲突及解决矿业权之间的冲突主要发生在相邻矿区范围内，且依据矿区的空间分布，具体细化为横向矿业权权利冲突与纵向矿业权权利冲突。横向矿业权冲突的协调旨在维护矿业权人合法的财产权益。该种权利冲突较为简单，主要发生在矿区相邻的情形中，越界采矿行为是主要表现形式。相对于横向层面矿业权冲突来说，纵向矿业权的冲突则较为复杂。不同矿产资源由于形成年代的差异，导致其在地下埋藏深度不同，这样便产生了矿床的纵向分布。如何决定不同深度矿床的开采先后顺序成为处理纵向矿业权冲突的关键。简单地说，横向矿业权冲突的解决旨在维护权利主体的财产权益;纵向矿业权冲突的协调意在构建矿区开发的正常秩序，兼顾经济效益的最大化。1．横向矿业权冲突解决模式———增加掘进矿区制度横向矿业权冲突的合理解决应当以矿业权的绝对保护为基本原则，兼顾利用效率，实现物尽其用。矿业权的绝对保护原则要求相邻矿区的矿业权主体应明确权利边界，尊重对方权利，以实现矿区良好的矿产支配与生产秩序。国外先进立法不仅调整矿业权的支配关系，还注重其变动与利用，要求横向矿业权冲突的处置体现出效率的要求。对于此，未来我国可以借鉴韩国的“增加掘进矿区制度”。《韩国矿业法》第35条规定:“(1)在相邻的他人矿区(下称邻接矿区)的目的矿物与自己矿区内已注册矿物在同一矿床中赋存的矿物相同的情况下，从矿床的位置、赋存的状态来看，如在自己矿区利用原有坑道开发比邻接矿区另行开发更经济更合理时，可取得邻接矿区的矿业权者、租矿权者和抵押权者的承诺，确定矿床，并申请增加矿区。(2)在第1款的情况下，邻接矿区的矿业权者、租矿权者和抵押权者无正当理由不得拒绝承诺。”［9］(P85)归纳可得，增加掘进矿区制度是指在矿区相邻时，如果矿物类型相同，一方矿业权人有足够的生产技术和便利的开采区位，由其开采能提高生产效率的情况下，可以向相邻矿业权人请求矿区合并。该项制度赋予了区位便利、技术领先的矿业权人强制购买权，通过其高效能的生产，产出最大的效益。同时，矿区的合并需要支付相应的对价，又有效地保障了出让矿业权一方的财产利益。2．纵向矿业权冲突解决模式在实践中，纵向矿业权冲突最为复杂。随着现代社会科技生产技术的不断进步，深层矿产资源的开采已成为现实，近期我国发现的一些特大型矿产资源，埋藏深度不少都在地下1000米左右。随着深层矿产资源的开采，纵向矿业权冲突将会变得更加突出。目前我国法律对此尚缺乏明确规定，导致实践中做法混乱，纠纷不断。在这方面，国外的先进经验值得我国借鉴学习。(1)区分矿业权制度。区分矿业权制度主要在矿业开采技术比较发达的国家实行，例如美国和加拿大等国。区分矿业权制度的主要内容就是将不同埋藏深度的矿床分配给不同的矿业权主体同时进行开采。先进的技术和科学的管理是该制度有效实施的关键，唯有两者的紧密配合，才能够保证不同的采矿工作面安全有序生产。例如，“在加拿大的阿尔伯达省便有两种形式，一是将一个矿区或工作区的沉积层分为浅层和深层，它们可被分别出租，被不同的主体支配。二是把一个矿区或工作区垂直的划分成多个地层段或地层区，谁对那个地层段或地层区感兴趣，就将该地层段或地层区租给他。”［9］(P1160)(2)单一矿业权制度。相对区分矿业权制度，单一矿业权制度要求在同一矿区存在多个埋藏深度不同的矿床时，只允许开采单一矿床，不允许同时作业。日本矿业法便采用的这种模式。《日本矿业法》第66条规定:“如矿区中的矿物存在于不同种矿床内，且两个矿区重叠。如果有关人员已就该重叠部分得到了扩大矿区或设立矿业权的变更性登录，但其登录的日期在后，则必须得到先登录的人员的承诺后，方可在重叠部分采掘矿物。但是，得以先得到扩大矿区或设立矿业权的变更性登录的人员，如无正当理由，不得拒绝给予此类承诺。”［9］(P120)同时，日本法是以矿业权登记注册的顺序来确定开采顺序，但并不绝对，后登记注册的矿业权人如果取得先登记注册的矿业权人同意，也可以先开采投影重叠部分的矿床。未来我国在考察这两种模式时，安全生产应该成为重要衡量指标。区分矿业权制度不仅需要矿业权主体具有先进的生产技术，还需具备良好的规则意识，严格遵守与其他矿业权主体协商确定的开采进度等规程。倘若任意一方违反事先约定，改变生产进度，整个矿区土地压力与地层结构的变化将会超出其他矿业权主体的预期，冲击地压等事故发生风险大大增加，同时巷道建设难度也大幅提高，将对矿区安全生产造成较大负面影响。当前，我国矿山企业技术实力参差不齐，规则意识相对薄弱，不宜采用区分矿业权制度。另外，在单一矿业权制度中，还是建议“先上后下”的开采顺序。如此制度设计更符合我国国情，其目的是为了保护深层矿产资源的完整性。如果先开采底层矿产资源，那么当底层矿产资源开采结束后，地层中空，地表塌陷，对土地原有结构造成严重破坏，损坏上层矿床的完整度，这不利于资源的保护与开发，违背《矿产资源法》促进社会经济可持续发展的立法宗旨。当然，单一矿业权制度并非绝对不考虑矿产资源开发的效率问题，未来新的《矿产资源法》可以参考国际惯例，采用矿产资源类型化思路，科学配置矿业权。在矿产资源类型化方面，国际一般惯例是:除煤矿外的固体矿产为一大类，油气为一大类，水气矿产为一大类，煤为一大类。［10］(P1192)借鉴该思路，新法在制度设计上应该具有一定的灵活性，采取范围排他和矿种排他的原则，禁止对金属矿产、非金属矿产同类矿产以及油气、煤、地下水等相同矿种在同一范围内重复颁发开采许可证。但是在非同种矿产的情形下，比如在油气资源开采矿区内，国家可以允许同时开采地表和浅层土壤层内的其他固体矿产资源。
(二)矿业权与土地权利的冲突及解决资源的开发，矿区的建设都需要占用城市或农村土地，矿业权与土地权利的冲突也由此产生。根据《矿产资源法》第20条规定，矿山企业不得在工业区和城镇市政设施附近开采矿产资源。所以，矿业用地在一般情况下不会与城市工商业用地以及城市住宅用地相冲突;相反，矿业权与土地权利的矛盾在农村则比较明显。因此，科学调整矿业权与农村土地权利之间的关系成为《矿产资源法》修订的重要内容。处理矿业权与土地权利的冲突，应该立足基本农田保护和城乡规划需要，破除矿地优先权的惯性思维。所谓矿地优先权，是指在土地的利用方式中，矿业用地要优先于其他土地利用方式。这种优先权制度是绝对“资源本位”思想下的产物，矿产资源较高的经济价值和社会效用是基本出发点。［10］本文认为，在矿业用地的设定上，并不能当然的赋予矿业权人优先获得矿业用地的权利，应根据矿产资源在国民经济和国家资源规划中的价值地位，来决定是否赋予矿业用地的优先顺位。对于国家规划矿区或者国家规定实行保护性开采的特定矿种，法律应当承认矿地优先权;对于其他矿产资源，特别是作为普通建筑材料砂、石、粘土等矿产资源，则不适用矿地优先权，其矿业用地的获得必须首先征得相关土地权利人同意后，政府才能征收转让。特别是在基本农田保护形势十分严峻的今天，《矿产资源法》在赋予矿业权人矿地优先权时，应该充分考量矿区建设及矿产资源开发对于保障经济发展、经济安全和民计民生方面的重要意义，不得任意占用基本农田。此外，矿业用地的审批还需要充分考虑城乡规划。城乡规划是促进城乡协调健康发展的关键，城乡发展空间也是重要的社会资源。“经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改”(《城乡规划法》第7条)。因此，即使矿业权人与土地权利人达成合意，政府也并不必须尊重当事人的共同意思表示，需要从土地管理和规划的大局出发，决定是否对土地进行征收。如果行政机关认为土地征收不符合城镇规划，那么矿业权人矿业用地的申请应该被否决。遵循保护基本农田和尊重城乡规划的思路，在开采国家规划矿区或国家规定实行保护性开采的特定矿种场合，矿业权人可直接向国土资源部门提出用地申请，无需就占用土地事宜征得土地权利人的同意。在满足基本农田保护和城乡建设规划的要求下，国土资源部门应当以矿产资源开发为导向，优先满足矿业权人对矿区土地的需求，但在赔偿方式和补偿额度等事项上矿业权人仍然需要与土地权利人协商一致。若矿业权客体为普通矿产资源，矿业权与集体土地所有权、土地承包经营权等土地权利并没有高下之分，国土资源部门需要在矿业权人与土地权利人就土地占用等事项达成一致意见后，再对矿业用地的申请予以审查。这其中基本农田保护和城乡建设规划仍是国土资源部门审查的重要考量因素。矿业权法律秩序的实现，在于对既有权利冲突的解决。如何协调这些权利冲突，是《矿产资源法》修订过程中应该筹谋的重大课题。作为立法者，在认真总结现行《矿产资源法》实施经验和问题的基础上，进一步理顺矿业权与相关权利的价值顺位，实现矿业权法律秩序的不断完善。国家应在促进资源开发、保障安全生产、维护社会公益的战略高度上，创新自然资源有偿使用制度，实现国有资产的保值增值;试点“增加掘进矿区制度”和“单一矿业制度”，实现矿产开发的高产稳产;珍惜耕地和城乡发展空间，实现多种资源的持续健康发展，从而最终构建一部立意深远、科学系统的《矿产资源法》。
作者：李浩然 单位：清华大学法学院