试论外汇管理绩效审计的特点
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【摘要】外汇局内部审计由传统合规性审计转向现代绩效审计符合审计发展的进程与潮流。本文从江苏外汇管理部门开展的绩效审计实践出发，分析了外汇管理绩效审计的五大特点，并结合绩效审计工作开展的实际情况，提出了若干建议，以供参考与借鉴。
【关键词】外汇管理 绩效审计 特点
一、外汇管理绩效审计开展情况
绩效审计是指由独立的审计机构或审计人员，依据有关法规、规章和标准，运用审计程序和方法，对被审计单位或被审项目经济活动的有效性进行监督、评价和鉴证，最终提出改进建议，促进其管理优化、效益提高的一种独立的监督活动。绩效审计在一个国家或地区的重视与运用程度，是衡量该国家或地区审计发展水平的重要标志之一。在美、英等发达国家，绩效审计在政府审计业务中占有相当大的比重，在美国甚至达到90%以上。随着我国市场经济的完善和公共财政框架的建立，全面开展绩效审计的要求愈来愈迫切。
2010年以来，随着外汇管理“五个转变”工作要求和目标的实施，外汇管理工作职能定位有了较大的改变，多年来传统的合规性审计虽然有助于监督和推动各级外汇管理部门规范自身行政执法行为，但较少关注管理效率和管理效果。国家外汇管理局在2011年内控监督工作会议上指出，需要积极研究新的审计形式、方法和手段，认真探索绩效审计在外汇局的运用，开创外汇管理内审内控工作新局面。基于此种认识，国家外汇管理局江苏省分局（以下简称“江苏省分局”）等分局针对外汇政策实施效果、资金管理情况等尝试开展了专项绩效审计工作。
二、外汇管理绩效审计的特点
根据目前部分分局已经开展的专项绩效审计，可以看出，不同于传统的合规性审计，绩效审计工作的开展对审计人员和被审计对象均有较高的要求，呈现以下特点：
（一）绩效审计目标的多元化
《审计署2008～2012年审计工作发展规划》指出：“全面推进绩效审计，促进转变经济增长方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制”。2010年初，刘家义审计长在全国审计工作会议上强调：“围绕构建有中国特色的综合审计模式，每个项目都要探索从审计财政财务收支入手，以责任履行和责任追究为重点，将合规审计与绩效审计融为一体，从政策执行、资金使用、资源利用和行政效能等诸多方面综合考虑其效益、效率和效果”。传统外汇审计目标是规范外汇管理政策及相关法律法规，而绩效审计则是对被审计单位或被审计项目资源管理和使用的有效性进行考察。以江苏为例，针对2010年国家出台的一系列应对和打击热钱流入的政策法规，江苏省分局根据工作实际和地方特点，在辖区内尝试开展了外汇管理政策执行情况的绩效审计，以衡量和评价被审计单位实施相关制度的及时性、准确性和有效性，检验政策的实施对维护地区外汇收支平衡的影响和效果，达到促进基层外汇部门提升执行各项外汇管理政策的效能。
总体而言，绩效审计目标包括“三性”：第一是工作合理性，即评价被审计项目是否有效开展工作、资源是否得到合理使用等；第二是履职高效性，即评价被审计项目或项目所在单位人员是否尽职尽责、高质高量地完成了工作；第三是流程科学性，即评价被审计项目的实施过程是否事先设定了一个科学合理的流程，在实际工作中，是否严格按照此既定流程运行。
（二）绩效审计方法的综合化
传统审计由于审计对象和目标的相对固定，因此其审计方法也相对固定，如抽查法、列单查法等。绩效审计方法具有多层次、全方位的特点，往往根据不同项目的不同情况，综合运用多种方法，保证审计目标的实现。绩效审计方法分为定性方法和定量方法两大类，主要包括：一是事前准备法。通过监测系统，采集被审计对象审计期限内的各类数据和记录，全面掌握被审计对象的管理行为，以便于现场审计时与相关纸质资料进行核对。二是现场调阅资料法。包括调阅内控制度和操作规程、相关业务档案、相关统计报表、政策宣传资料等。三是问卷调查法。主要根据被审计项目的情况，有针对性地设计相关调查问卷，以审计政策宣传和实施的效果。四是参与式审计法。与传统审计不同，绩效审计可邀请被审计项目所在单位共同查找被审计项目中的问题，共同分析改进的必要性和可行性，以便于提出改进措施。五是部门工作流程图法。此种方法是基于流程管理原理，在咨询相关专家的基础上，事先将被审计项目的工作步骤逐一列示，借助工作流程图，理清审计思路，明确审计目标。六是定量分析法，包括表格分析、非现场数据分析、因素分析、平衡计分卡等。通过一系列量化指标，并分别设定指标权重，进行综合评判。定量分析是绩效审计不同于传统合规性审计的重要区别之一。在对被审计项目进行监督的基础上，通过量化分析，对被审计单位提出若干建议。
（三）绩效审计程序的科学化
以江苏省分局开展的外汇业务管理措施实施效果的绩效审计为例，整个绩效审计过程遵循流程化管理思路，实行全程质量控制，严格按照审计程序完成。首先是审计准备阶段，按照年初工作计划，江苏省分局成立了审计项目组，选择辖内XX市中心支局开展外汇业务管理措施实施效果的绩效审计。在审前调查中，审计项目组研读相关文件，深入了解被审计项目的基本情况，包括被审计项目的背景和预期目标、运作流程、机构和人员设置、内部控制情况等。在此基础上，编制审计方案，确定了审计具体对象、审计内容、审计期限、审计方法、审计人员分工等事项。其次是审计实施阶段，重点是收集信息和审计证据，运用绩效审计方法将所有信息进行综合分析，评价被审计项目绩效情况，最终得出审计结论。在审计过程中，审计项目组综合运用事前准备法、现场调阅资料法、问卷调查法、参与式审计法对XX市中心支局在外汇业务管理措施的宣传工作和执行工作方面进行了考核与评价，认为XX市中心支局在实施措施方面基本具备及时性、准确性和有效性，对维护当地外汇收支平衡起到了积极的影响。
（四）绩效审计结论的辩证化
绩效审计最重要的任务是通过审计发现问题并深入挖掘问题存在的根源，做出审计判断，以提出解决问题的思路和有针对性的建议，最终促进工作效率的提高和管理职能的完善，这是绩效审计的出发点和审计是否成功的关键点。因此，不同于传统的合规性审计，绩效审计的结论并不仅限于发现被审计对象的问题与不足，而是注重立足于内外部客观环境，采取辩证性思维，一方面挖掘被审计对象绩效管理方面的成绩和创新点，另一方面剖析被审计对象的不足。亚洲审计组织（ASOSAI）指出，“最高审计机关的一项基本目标就是通过（被审计单位）实施审计建议来提高公共部门的绩效和受托责任。”绩效审计结论的重点不仅在于“工作的对与错”，更重要的在于“要如何进一步完善工作方法、提高工作效率”。这不仅避免了审计评价的片面性，而且有利于鼓励被审计单位总结工作经验，持续提升履职效能。
（五）绩效审计结果运用的全面化
绩效审计结果的运用是绩效审计实施全过程中一个不可缺少的阶段，体现审计目的的实现程度。审计结果的运用主要包括两个方面：一是问责运用。审计项目组向被审计项目所在单位出具审计报告、并提出改进意见和建议后，需要在审计结束后的一段时期内，持续考核并评价被审计单位落实审计建议的情况，确保审计结果的充分运用。二是问效运用。绩效审计报告结果可提交给被审计对象的上级部门，考虑作为被审计项目所在单位或单位负责人业绩考核的重要参考依据。
三、经验及借鉴意义
根据近年来江苏外汇管理部门开展绩效审计的实践与探索，本文认为，外汇管理绩效审计工作的开展，要注意以下三方面内容：
一是强调绩效审计的服务性。绩效审计最终目标是提高工作效率，建议将“服务型绩效审计”作为绩效审计的指导思想和工作方向，一方面有利于总结工作经验，另一方面也是深入推进绩效审计向纵深化发展的必然选择。在偏重于合规性、合法性、真实性目标的传统审计思想指导之下，被审计单位往往带有抵触甚至对立情绪；而将“服务”作为绩效审计的基本目标，可以在很大程度上取得被审计单位对审计工作的理解和支持，最大限度发挥审计效用。需要指出的是，绩效审计的服务性，是其审计功能的必然回归，而不是为了迎合被审计单位做出的妥协。
二是强调审计项目选择的合理性。目前，正处于外汇管理绩效审计的探索阶段，一方面，外汇管理各部门职能各异，管理的公共资源范围较广、数额较大；另一方面，绩效审计对审计人员、审计环境和被审计项目的要求都比较高，现有条件不可能面面俱到。因此，在当前一段时期，外汇管理绩效审计应该立足于实际，循序渐进、量力而行，应选取外汇管理工作的某个方面、某个环节或某项改革措施，开展专项绩效审计。应通过有限的审计项目，更大地发挥绩效审计在管理优化、效益提高方面的作用。
三是强调审计人员的专业性和审计项目的精品性。审计资源是稀缺的，如何利用最少的审计资源实现审计目标，是所有审计机构都面临的难题。首先要建立一个专业化的审计队伍，满足绩效审计对审计人员的基本要求，一方面加大对现有审计人员的培训力度，包括专业审计知识培训和外汇局各项业务知识培训；另一方面，根据项目需要，聘请相关专家参与审计。其次要注重绩效审计项目自身的绩效，争取以最少的审计资源获得最大的审计效果，打造有价值的审计精品项目。
参考文献
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作者简介：胡静（1981-），女，湖南湘潭人，经济学博士，中级经济师，供职于中国人民银行南京分行。