寻求“次优选择”

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随着最高领导层换届及其开启新的改革格局，有关国企改革趋向与路径的讨论，又一次成为备受瞩目的焦点。

不久前，国资委主任王勇在中央企业负责人会议上表示，重发展轻改革倾向明显、对突破改革重点难点问题有畏难情绪、重点领域改革进展相对迟缓是当前中央企业改革面临的突出问题。他强调，“深化改革是中央企业提高发展质量和效益的动力，改革是最大红利。”

问题有必要厘清

中国的国有企业改革大体经历了以下阶段：起初是从农村实行“联产承包责任制”得到启发，并最早由四川从“扩大企业自”开始，拉开了国企改革的序幕；后来又在商业流通企业实行“四放开”，工业企业“砸三铁”等改革，并由“党委领导下的厂长责任制”到“党政分开”，实行“以厂长为中心的经济责任制”改革；再由实施“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的抓大放小战略到“政企分开、自主经营和自负盈亏”的全方位改革。

到目前为止，应当说国企改革在上述思路的指导下，取得了应有的业绩和成就。具体体现为：国企数量大为减少，亏损企业基本消灭，竞争性领域的国企大量退出，垄断性国企的生存能力逐步增强，国家的政策性负担有所减轻。用官方的话说：“国企经过多年改革，管理体制和经营机制发生很大变化，极大激发了企业活力和竞争力。但改革仍处于过程当中，需要进一步解决的体制、机制、结构和历史遗留问题仍然很多，难度也越来越大。”

国企改革的核心问题是什么？有人认为国企改革的核心问题是私有化，即把国有资产平均分给全国人民。有人认为国企改革的核心问题是去行政化，因为政府不能办企业，政府办企业在各国都被证明是有问题的。还有人认为国资委已成为国企的一个利益集团代言人，是未来市场化改革的最大障碍之一。

我认为，以上观点不排除理论上的合理成分，但结合国有企业改革的实际情况和遵循目前宪法的基本原则，都有失偏颇，且不利于指导国企改革。有必要澄清和厘清一些基本问题。

找不到最优选择

首先，国企改革的核心问题不是私有化。到目前为止，私有财产神圣不可侵犯之原则并未写进《中华人民共和国宪法》，而社会主义市场经济体制与市场经济体制的最大不同就在于生产资料的公有制。国有企业的资产显然是属于国家的，也是全国人民的。国家只是代表全国人民在行使国有资产的经营权、管理权和监督权。国资委则是国务院授权的国有资产监督管理的特设行政机构。

按照经济学的产权理论，有人认为全国人民均分国有资产是简单的直接的私有化，而提出了通过资产市场等形式，使其逐渐变成股份公司而建立现代企业制度的想法和建议。用心推敲，这种想法和建议与私有化并无实质的区别。因为股份公司的产权本来是可以落实到自然人的，包括与国内外公司的合资合作等。私有化并无简单与复杂之分，直接与间接之别，而是产权改革的途径和路径不同而已。

至今，这方面的改革建议和创新不是没有，只是没有得到大多数经济学家的深入了解和政府的认可。这就是陈志武教授提出的建立国民权益基金的伟大构想。照此逻辑，既解决了国有企业的产权所有问题，即全民所有；也避开了私有化之嫌，或可称其为民有化，也就是全国人民所有。在解决了产权所有的核心问题以后，在此基础上再根据目前国有企业的现状进行分类改革，稳步推进，即可实现国企改革的长期红利。稳步推进可分三步走。

第一步，把国有企业的产权划归国民权益基金（按照陈教授的建议，全国设一个，每个省设一个）。由国民权益基金会作为国有企业资产的出资人，其管理的资产虽可以落实到每个自然人，但不能私分。而每个自然人可以理所应当分享国有资产的经营红利。

第二步，由国民权益基金会代表全体所有人对全民资产进行分类管理。由于公益性行业和自然垄断行业的国有企业属于国计民生和国家安全必须保障的，负有重要的社会责任，不存在股东的利润最大化，而只存在社会效益的最大化和最优化。即使这类国有企业不盈利，不分红，全国人民也不会有意见。而在竞争性行业，国有企业则没有存在的必要，也没有必要承担经营风险，可以视目前国有企业的现状逐步退出。退出的原则是不与民争利。

第三步，在产权理顺的基础上，再研究国有企业如何管理与深化改革，寻求一种最不坏的经营管理模式。即寻求最不坏的选择或“次优选择”，因为不存在或找不到最优选择。

核心是正本清源

其次，国企改革的核心问题也不是去行政化。在中国目前的经济体制和政治体制框架中，不是政府不能办企业，而是办什么样的企业？怎样办企业？况且，国有企业已是不可否认的客观存在。

我个人认为在公益性行业和自然垄断行业必须由政府办企业。这类企业不存在去行政化的问题，而是必须行政化或准行政化。其管理工作虽然与政府行政机构不同或有区别，但区别不大，因为，这类企业既不存在股东利润最大化，也无法证明其管理人员的经营绩效高低。其公益性目标非常清楚，承担的社会责任也远大于经济责任。所以，目前这类国有企业存在的核心问题不是去行政化和建立现代企业制度等，而重点是做好分类管理和行业指导，建立一套有中国特色的国有企业管理体制和机制。当然，不排除在一部分公益性行业和自然垄断行业进行国有企业的委托经营试验。成功则推广，不成功即终止。

第三，国企改革的核心问题是正本清源，进一步厘清改革思路。国资委是履行国务院委托的对国有资产进行监督与管理的特设机构，是在产权所有人缺位的情况下，代表国家对国有企业的生产经营与改革进行管理和指导。说它是国有企业利益的集团代言人也没错；说它是未来市场化改革的最大障碍之一则不免言过其实。实际上，目前国有企业改革和国有企业管理体制改革的重大任务不是国资委可以完成的，既需要高层审时度势的英明决策，也需要更多学者认真研究，以进一步厘清国有企业改革的思路，并认真对待国有企业改革不能回避的五个问题，即分类管理、统一出资、行业监管、阶段推进和产权到民。

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