基于政策工具分析英国“儿童计划:创造更美好的未来”

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【摘 要】英国“儿童计划”是儿童发展的总体规划，在英国教育的舞台上充分发挥了承前启后的作用，该“计划”涉及的主体多、范围广、内容详细，明确了儿童发展过程中的多方职责，范围包含儿童健康、安全、教育、潜能拓展、走向成功的方方面面，内容具体到每一个孩子的每一项需求。本文基于麦克唐纳尔政策工具的角度，从命令、报酬、职能拓展、权威重组、劝告或引诱等五个方面来分析“儿童计划”是如何实现将英国打造成最适合儿童生长的国家这一宏伟目标的。

【关键词】英国 《儿童计划》 政策工具

【中图分类号】G649 【文献标识码】A 【文章编号】1674-4810（2015）27-0012-03

“儿童计划：创造更美好的未来”（The Children’s Plan：Building Brighter Futures，下称“计划”）是 英国2008年公布的一份针对0～18岁儿童基础教育发展的十年规划，其中主要包含七章内容、四个附录，核心部分为六大战略目标以及实现上述目标的战略措施，其中六大目标包括：（1）保证儿童健康与幸福；（2）确保儿童安全；（3）达到世界一流的教育水平；（4）缩小弱势家庭孩子的学业成绩差距；（5）确保18岁以下儿童能充分地发挥其潜能；（6）引导儿童走向成功。世界的快速变革与发展，给英国儿童的发展提供了更多的可能性、更便捷的资源获取方式，但同时也给儿童教育与成长带来了新的困境与挑战。从青少年教育成果方面看，英国尚未达到世界一流的标准。2007年12月，经合组织的PISA2006结果显示，英国学生在数学、阅读与科学方面的国际排名发生了明显的变化，与2000年相比，数学由第8位下降为第24位，阅读由第7位下降为第17位。“计划”的提出即是对近年来所面临挑战的积极回应，也是对未来儿童发展的重要指引。

本文从麦克唐纳尔和埃尔莫尔政策工具的角度去分析英国政府是如何采取措施去现实六大目标的。麦克唐纳尔和埃尔莫尔根据工具最有可能发挥预期效果的条件将政策工具分为五类：命令、报酬、职能拓展、权威重组以及劝告政策或引诱。在“计划”中，上述五种工具均有体现，每一个目标的实现都可能采用了不同的政策工具，而同一政策工具，也会实现不同的预期目标。

一 命令工具

命令是指规范个体和机构的规则，它通常包含两部分，一是规定某一具体社会群体全体成员行为的政策表述；二是对没有遵守行为规范的人的处罚。当希望鼓励某一团体内部全体成员行为一致时，命令才是合适的政策工具。

“儿童计划”中命令工具的强制性主要是隐性的。

1.在保证儿童健康与幸福方面

“计划”规定所有的地方儿童服务机构或组织都要颁布自己的“父母特许证”，其中包括所有父母能从地方政府获得支持的最低标准，以及父母在儿童成长不同阶段被赋予的不同权利。同时，建立“职业发展框架”，规定不同职业阶段的标准以及应具备的能力，并于2008年，颁布“儿童工作者行动计划”将社会教育学应用整合到框架中去。

2.为了确保儿童的安全

“计划”中要求国家对博物馆、名人故居、学习中心、农场等学生经常前往的校外活动场所实行挂牌管理，将这些场所原有的“安全”和“优质”两种标志合二为一，在组织学生外出活动时方便选择；为了保证儿童工作者的合格水平，所有学校的新入职成员、早期教育的从业人员，甚至进入儿童工作领域的海外人员都要受到国家犯罪记录局的检查；同时要求早期教育的教师及从业者要能保证儿童第一阶段的发展符合“早期基础阶段指标”的要求。

3.为了达到世界一流的教育水平

“计划”中规定在每一所中学建立“个人导师”制度，导师要了解每个孩子的发展水平、帮助他们克服困难，同时，导师的人选要建立在已有工作人员的基础之上，到2010年，每一所学校都应建立“个人导师”制度；学校的课程要能够保证学生经验的连续性，从2008年起，对初等教育课程进行彻底的审查，并任命罗斯・吉姆（前学校系统副总监）为这次客观审查活动的领导者；为了适应21世纪学校发展需要，2008年起开始实施新的“校长专业资格标准”。

4.为了确保儿童能够发挥潜能、走向成功

学校间伙伴关系的建立有助于相互间的共同合作来提高学生的在校表现水平、解决学生缺席等问题，因此此次改革将采取艾伦2005年所做报告的建议：“到2008年，儿童家庭、学校要求每一所中学都要加入行为伙伴系统”，此项要求由自愿加入变成强制规定；同时，在未来的发展中，注重青少年应用性技能的掌握，将英语、数学、信息技术的实用技巧作为14～19岁学业考核的核心部分，到2010年在全国实行，并作为学生获得文凭的一个必要前提。

二 报酬工具

报酬是指给予个体或机构货币（或贷款），以交换其物品或服务。报酬包括两个组成部分：（1）货币、服务或用于交换货币的物品；（2）说明如何获取和使用货币、服务和物品的指南。

报酬工具是“计划”中使用频率最高的工具，尤其是提供资金的支持，由此可见英国政府对儿童发展的支持力度之大、重视程度之深，同时，也反映出了其经济水平之高，经济无疑是成为了教育发展的强有力的后盾。

1.在保证儿童的健康与幸福方面

在儿童健康方面，“计划”中规定的投入丰富而具体，例如：未来三年斥资￡90 million建设残疾儿童休息的设施，对残疾儿童的家庭支持基金发放年龄延长至18岁；斥资?225million建设操场、游乐场等儿童活动场所；到2011年，国家将投资?650million来提高学校的食物质量，通过与学校食品信托机构合作，建立学校食品的最低标准，提高对学校食堂工作人员及学校护工的培训质量与灵活性等等。

2.为了确保儿童的安全

资助实施家庭安全设施计划，有效预防发生在家中的安全事故；对处于不利家庭（父母失业）的孩子政府在未来三年将投入?18million开展“家庭安全设施计划”帮助贫困地区的家庭。

3.为了达到世界一流的教育水平

为了保证小学阶段每一个孩子都不掉队，除了“每个孩子都是读者，每个孩子都会算数”计划，此次改革将在未来三年投资?25million开展“每个儿童都是作家”计划，对在写作方面有困难的孩子进行一对一的辅导。

4.缩小弱势家庭孩子的学业成绩差距

未来三年投资?100million将一周15小时免费照看对象进一步扩展，使之不仅包括3～4岁幼儿，还要增加贫困社区的20000名2岁幼儿。未来三年投入?26.5million，探索不同形式的教育，其中包括：小型学校、视频学校，学习内容符合市场需求的高品质职业院校。

5.为了确保儿童能够发挥潜能、走向成功

未来三年投入?31.5million帮助16岁的辍学儿童重新接受教育；投入?20 million，将“认可的行为规范”作为预防青少年违背社会公德行为的评价指标，在对违背社会公德行为监管的同时，帮助青少年养成良好的行为习惯；同时在未来两年投入?160million来改善、拓宽青少年活动及活动领域。

三 职能拓展工具

职能拓展可以被界定为“调动经费，以投资于物质、智力和人力资源。”区别于报酬工具，职能拓展更多地表现为一种长期性的投资，当个人或机构无力回应政策时，政府通过培训、提供资源等方式使之有能力对目标做出积极的行为。根据“计划”中涉及的主体分类，职能拓展主要表现为对家长的职能拓展、对学生个人的职能拓展、对教师的职能拓展以及对政府和学校的职能拓展。

1.对家长的职能拓展

“计划”中十分重视父母的参与，为了提高信息对家长的有效性及可用性，国家将开通电话热线服务（家长知识），建立搜索引擎为家长提供指导，同时还将探索以文本和即时通讯的方式提供信息及建议的范围，并通过社交网站提供“家长―家长”的相互帮助系统，发挥家长间的相互带动、相互指导的作用；探索开发“个人（0～11岁）的成长记录”，使家长可以追踪孩子健康水平的发展轨迹等。

2.对学生个人的职能拓展

为了使儿童在受到威胁、伤害时能够寻求帮助，在未来四年，国家将在“儿童热线”及“英国防虐待儿童热线”（NSPCC）投入?30million来增强其服务；通过“志愿服务组织”为青少年提供一系列的活动来增强他们的安全意识，通过提供专业的服务，来保障青少年的安全等。“计划”的受益群体是所有的青少年，因此残疾儿童的权益也得到了充分的考虑，例如：为了增加残疾儿童的教育、工作机会，增强其独立生活的能力，国家实施“过渡支持计划”帮助残疾儿童顺利进入成年期。

3.对教师的职能拓展

教师是学校活动的重要组成成员，是与儿童接触最为密切的群体之一。提高教师的专业水平对学生的发展至关重要。因此“计划”中对教师的职能拓展也极为关注。例如：为了对学生表现进行跟踪，使所有学校都能充分应用学习评价工具-AfL（目标评价、自我评价、同伴评价）并扩充评价范围，未来三年投入?150 million对学校评价人员进行可持续的职业拓展；同时，为了满足有特殊需要的儿童的发展需求，未来三年，投入?18millon通过与相关部门合作、通过教师的职前培训和持续的专业发展来支持特殊儿童的相关服务等等。

4.对学校的职能拓展

“计划”指出，争取使每一所中学都能朝着特色的、学院性的（公立的、全面发展的学校，多见于贫困地区）、信托的（由慈善信托基金支持，与高等教育、商业等外界伙伴关系密切）方向发展。发展对贫困地区极为有利的学校，政府承诺到2010年至少要建设230所学院，通过注入新的想法和领导来发展贫困地区的教育；同时，到2007年底建立起300所信托学校。

四 权威重组工具

权威重组是个体和机构之间转移正式权威的政策工具。这种权利的转移往往会调动一部分群体的积极性，但也存在着会受到失去权利群体的反对以及抵制的风险。

“计划”中战略目标的实现，离不开新组织的建立，如“家长陪审团”“独立保卫局”等建立，以及对原有机构（儿童维护体系等）的重组与重新赋权。为了使家长的意见、心声能够得到政府的重视，“计划”中规定建立一个新的、国家级的“家长陪审团”吸收来自不同领域、不同家长的意见，并使这些意见在政府的决策中能够得到很好的体现；家庭的和睦对孩子的成长至关重要，为了给孩子提供一个稳定的家庭环境，政府对原有的“儿童维护体系”进行改革，扩充儿童维护与执行委员会（C-MEC）的职能，使之鼓励并支持家长依据自身情况及法律要求合理安排最适合孩子的生活。此次改革的一个关键部分是一个新的“信息及支持服务”系统的建立，并确保工作、养老金部门能同其他政府部门密切合作来保障新的服务体系能与原有体系成功的对接；同时，为了加强对从事儿童工作人员的资格审查，2008年初成立新型的“独立保卫局”，要求对所有想要从事儿童及弱势群体相关工作的人员进行职前注册，并对工作人员进行审核等等。

五 劝告或诱惑工具

“给出一种信号，即政府优先考虑某些目标和行动”。劝诱政策常常是以书面的、口头的、图解的文本形式来传递期待实现的目标行为。

“计划”为了帮助家庭保持儿童安全和自由两方面的平衡，政府发表拜伦博士关于有害的、不适当的网络和电视内容对幼儿的潜在影响的文章来进行宣传；此次改革还十分注重学校对于和谐社区建设的重要性，要求学校开设公民课程以及其他灵活的有助于提升民族自豪感的课程，来激发学生不断提高自身素质，与此同时，英国政府十分注重这种激励氛围的营造，2012年伦敦通过举办奥运会与残奥会这种世界级盛会来创造一种持久的教育与激励的方式来丰富体育、艺术、语言学习、可持续发展与公民教育的内容。

“儿童计划”范围之广泛，内容之具体，大到要打造世界一流的教育，使英国成为最适合儿童生活的国家，小到关注每一名幼儿，天才儿童、处境不利的幼儿、有特殊需要的幼儿。通过探索小学阶段的课程改革以保障学生的个性化发展，通过探索中学的课程改革以保障技能的学习，为未来的生活做准备。本文通过麦克唐奈尔的政策工具对“计划”进行分析，从中不难看出，强制程度高的命令工具在“计划”中的应用相对较少，反而是报酬工具、职能拓展工具的应用十分广泛，这充分体现里“计划”的服务性，旨在通过物力、人力的大力支持来帮助家庭、学校、社区共同促进儿童的发展，让面向儿童的服务能够随时而取、随地而取。但同时，在使用麦克唐奈尔的政策工具分析的过程中也发现了一些五种工具所不能涵盖的措施，例如政府的一系列行动指南、对原有政策的相关修改，以及一系列新的探索等。这也从侧面反映了“计划”范围的广泛性与内容的具体性。

参考文献

[1]〔美〕弗朗西斯・C.福勒.教育政策学导论（许庆豫译）[M].南京：江苏教育出版社，2007