从阜阳劣质奶粉事件看食品安全监管漏洞
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2004年上半年，在安徽省阜阳市，由于被喂养几乎没有营养的劣质奶粉，13名婴儿因此夭折，近200名婴儿患上严重营养不良症，被称为“大头娃娃”。经媒体曝光后，总理立即做出批示，要求严肃追究相关人员责任。
这次劣质奶粉事件绝非偶然。近年来，发生的龙口毒粉丝案、金华毒火腿案、广州毒米酒案等有关食品行业疏于管理而引发的安全问题，不仅严重威胁着人民群众的健康安全和切身利益，而且对发展经济、保持社会稳定造成了不利的影响。同时，也录露了我国现有的食品安全监管模式，存在着职能交叉、职责不清、监管不到位等问题，严重危害了人民群众的生命安全和社会的和谐发展。
二、食品安全监督管理问题的原因分析
（一）法律体系存在缺陷，监管力度弱
1、法律体系缺少系统性和完整性。我国现已颁布的涉及食品监管的法律法规数量多达几千部，如《食品卫生法》、《产品质量法》、《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》、《消费者权益保护法》等等。法律法规虽然数量较多，但因分段立法，条款相对分散，单个法律法规调整范围较窄，如作为食品安全核心保障的《食品卫生法》未能体现从农田到餐桌的全程管理，留下执法空隙和隐患；因执法主体不同，适用的法律不同，定性不准确、处理不得当的现象比比皆是。
2、有关法律条款较笼统，多年不修订，操作性不强。一些法律规定比较原则和宽泛，缺乏清晰准确的定义和限制；有些条款只定性不定量，或者法律概念有歧义；有的条款多年不修订；有些条款已经不能适应变化了的新情况，甚至完全过时，对当前复杂的市场经济条件下的实际问题约束力较低，操作性不强等。
3、法律中的罚则较轻，威慑力不够。美国法律规定，无论金额大小，只要制假售假均属有罪，处以25万美元以上100万元美元以下的罚款，并处以5年以上的监禁，如有假冒前科者，罚款额可达500万美元。我国现行法律法规恰恰忽视了制假售假行为本身的危害，处罚较轻，许多毒食品事件的主要责任人往往逃脱了法律的制裁。
（二）监管机构重叠交叉，监管漏洞多
纵观食品安全，涉及农业、质监、卫生、工商、药品监督、商务等10多个监管部门，被戏称为“十龙治水”。
对于食品安全监管的执法主体，《食品卫生法》规定是“国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作”；而食品又属于产品范畴，《产品质量法》规定，“国家质量技术监督局和地方各级质量技术监督局是我国产品质量监督管理的主管部门”；当食品问题涉及消费者的利益时，《消费者权益保护法》则规定，“各级人民政府工商行政管理部门和其他有关行政部门应当依照法律、法规的规定，在各自的责任范围内，采取措施，保护消费者的合法权益”。由此可见，卫生、质监、工商等部门都可依据国家法律的授权，承担监管责任。其结果是“多头管理、监管不力、监管不到位”。
（三）各方利益的驱使性，监管效果差
1、地方政府政治利益驱使。一些地方政府及其相关部门存在严重的政绩误区。他们在经济建设中，没有正确处理好经济增长与公众健康安全、资源保护、可持续发展等诸方面的辩证关系，把“发展就是硬道理”当作“创收就是硬道理”，这是在不正确的发展观指导下导致的政绩误区。为了完成所谓的招商引资任务，不管企业好坏，拉进来就当宝，对企业的资质、产品的质量关注不多，甚至压根儿就没关注过。
2、执法部门经济利益驱使。根据我国现行的财政体制，执法部门的经费是由各级财政来保障的。但在很多地方都是“吃饭”财政，根本无力保障，因此这些部门只能靠罚款创收来补充经费不足。受利益驱动倾向于有“利”环节，过多地考虑自身的利益，甚至画地为牢、各自为政，使无利的监管环节受重视程序降低，不能形成执法合力。为此，尽管监管密集、成本巨大，但收获并不明显。他们即使发现了类似奶粉质量问题的情况，往往都是“放水养鱼”式的执法，以罚款了事。
三、食品安全监督管理的对策分析
（一）严格实行食品市场“准入制”
进一步加强食品生产经营资格管理，严格按法定标准和条件实施卫生许可、生产许可等与食品生产经营活动相关的行政许可。坚决取缔无证、无照生产经营食品的违法行为。在生产领域，按照国家规定的品种，实施强制性的食品安全市场准入制度，逐步推行食品市场准入（QS）、良好农业规范（GAP）、良好生产规范（GMP）、危害分析关键控制点（HACCP）、ISO9000、ISO14000认证等有效的管理和控制危害措施，切实把好“生产源头关”；在流通领域，推行以经营企业自律为主的商品准入制度，落实进货检查验收、索证索票、购销台账、质量承诺和仓储备案等制度，切实做好流通源泉头防范工作。我们可以参照国际上的通常做法，完善质量标准体系，制定统一、权威的标准，并严格实行食品市场“准入制”，让老百姓明明白白地选择优质食品。
（二）整合法律资源完善法律法规
对现有法律法规进行认真清理、补充和完善，对一些涉及食品监管的旧法进行废止、修改和整合，将散存于各法律法规中有关食品监管的内容整合，制定完整统一的《食品安全法》，以解决法律体系的混乱，保持法制的统一性和完整性。
（三）进一步理顺监管体制
建议方案一，确定食品药品监督管理部门为牵头单位负主责，既负责发证，又负责监管。我国已于2003年成立了食品药品监督管理部门，并实行省级以下垂直管理。经过将近两年的实践，应当说已积累了一定的食品安全监督管理的经验。将它确定为牵头单位，这是合乎情理的。加拿大就是采取这种模式，他们针对原有的联邦食品监督体系不仅复杂而且缺乏一致性和协调性的弊端，于1997年4月1日成立了食品检验局，承担所有与食品安全性相关的监管责任，从而减少了监管的重叠交叉，使监管变得更加有效。另外，也可以根据《产品质量法》所确定的执法主体，由质量技术监督部门负主责，把QS（食品安全许可）作为核发《营业执照》、《卫生许可证》等所有证照的前置条件，对食品安全实施产前、产中、产后的全程监管。其他各部门则根据各自职能协助监管。
建议方案二，明确各级政府主要负责人为食品安全的第一责任人，在政府的牵头下，组建“食品安全委员会”或“食品安全联席会议”，根据上级的工作部署，制定本辖区的实施方案。委员会对各职能部门的发证、立案、查处、吊证、移送等每个环节，实行全程监控和全面的指导、协调。各职能部门在委员会的统一指挥协调下，严格按照分工履行监管职责，并以委员会为平台，整合执法资源，互通监管信息，联合作战，相互配合，使监管工作有机地衔接起来。
（四）提高制假售假者的成本
有专家认为，鉴于现行违法成本太低，即使有处罚，也同样导致假劣食品屡禁不绝，其中很大的原因是罚款微不足道。因此，要加快出台提高制假售假成本的处罚措施，重典治乱，提高惩罚标准，对制假售假部门一罚到底，充分曝光并追究刑事责任。比如对正规厂家、商家生产销售不合格产品的，参照欧美及香港做法，以“倾家荡产”作为标准，加大处罚力度；发现一次严重食品造假售假行为，按照国际通则永远逐出本行业。对无证无照的“山寨厂”、“黑窝点”，要及时追究当事人的刑事责任，让一些铤而走险者不敢再越“雷池”。凡是涉嫌犯罪的，有关执法部门必须及时移送司法机关依法惩处，决不能以罚代刑、以罚代管。
（五）引入问责部门领导辞职制
值得关注的是，在一起又一起触目惊心的食品安全事件中，几乎总是由媒体
率先曝光，公众哗然，然后相关执法部门迅速出击，一举消灭黑窝点，将不法分子绳之以法。对于总是跟在媒体后面的政府职能部门而言，这种职能上的错位不能不说是一种尴尬。因此，执法部门必须变“补漏式”监管为日常定期监管，做到“守土有责”，即对自己分管的“责任田”的管理要制度化、常规化，而非运动式。对于这些没有做到“守土有责”的部门，应启动行政问责制，明确规定由于食品安全导致财产、生命损失到哪种程度，哪个部门、哪个级别的领导应引咎辞职。同时要注意深挖和查办食品犯罪案件背后有关国家机关工作人员等职务犯罪案件。
（作者系浙江省三门县质量技术监督局局长）