京津冀协同发展背景下北京市延庆县发展战略定位研究
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摘要：采用SWOT分析法对延庆县的优势、劣势、机遇、挑战进行了深入研究，通过相关定位的剖析，并结合延庆县的发展基础，在京津冀协同发展的历史背景下，得出延庆区域发展的战略定位，提出相关的对策建议。认为延庆区域发展定位的具体措施是：首都生态涵养重地、国际旅游休闲名区、绿色经济发展示范区、新型镇化建设示范区、京冀区域协同发展的纽带。
关键词：战略定位；SWOT分析；京津冀；协同发展；延庆县
DOI：10.13939/ki.zgsc.2015.31.111
一、引 言
目前，京津冀协同发展已上升为国家重大战略，准备地进行区域功能定位是实现京津冀三地优势互补，互得共赢、错位发展、协同推进的必然要求。北京作为京津冀的龙头，牵一发而动全身，其总体定位对于京津冀的可持续发展具有重要的战略意义，而北京总体定位的实现有赖于其区县的准确定位。另外，北京市正面临着雾霾频发、交通拥堵、人口密度过大、资源环境恶化等一系列“城市病”[1]。合理地进行区县定位是科学疏解非首都核心功能，治疗首都城市病，是北京人口―产业―资源空间合理配置，促进北京市可持续发展的需要。
就区域定位而言，目前学术界已有相关研究成果。任俊英根据我国区域发展格局和中原崛起的宏伟目标和发展基础出发，对中原地区的功能进行了研究[2]；叶依广、周蕾等认为南京应定位为长江三角洲区域经济副中心城市，根据现有的发展基础承担不同层次中心城市功能，并有针对性地提出了南京的发展战略[3]；张彦台对河北在京津冀协同发展中的战略定位进行了探讨，并针对当前河北面临的任务、重点工作提出建议[4]；史骥涛结合靖江经济开发区发展的现状，通过案例分析，制定了本开发区未来发展定位战略[5]；廖重斌通过协调发展度的计算模型，对珠江三角洲城市群的战略定位进行了分析[6]。
总体而言，当前的相关研究现在区域上主要体现为对省域、城市或具体的开发区域的进行定位，缺乏对具体区县的发展定位研究；在研究方法主要采用是比较孤立或静止的研究方法，所得出的区域定位难免出现雷同，在研究时缺乏区域间的对比研究。
本文对北京延庆县作为研究对象，首先采用SWOT方法对延庆县的优势、劣势、机遇、挑战（威胁）进行了深入研究，然后通过延庆的历史定位、邻近区县的定位进行对比分析，得出延庆区域发展的战略定位，并提出相关的对策建议（研究思路见图1）。
图1 论文研究思路
二、SWOT分析
以下将对延庆区域发展战略定位的优势、劣势、机遇及挑战进行分析。
（一）优势（S）
延庆发展的优势有以下三个方面。
1.区位条件良好
延庆县位于首都西北部，距北京市城区约74千米，区位条件良好。地理坐标介于东经115°44′～116°34′，北纬40°16′～40°47′之间。东与怀柔相邻，南与昌平相连，西、北面与河北省的怀来、赤城两县接壤。大秦铁路、京包铁路、八达岭高速公路和110国道等交通要道均由境内通过，出、入境交通量大，是具有一定辐射力的京西北门户和交通枢纽，是北京跟河北省在产业发展、资源配置等方面开展区域合作的京西北纽带。
2.生态环境优良
延庆是北京西北生态屏障，北京市城市总体规划将延庆县定位为生态涵养重地、国际旅游休闲名区和现代生态宜居新城，生态环境质量优良。延庆县是北京市唯一全境都是水源保护地的区县，Ⅳ级以上河流18条，年可利用水资源总量1.9亿方，湿地保护面积已达15万亩，超过全县总面积的5%，是全国生态文明建设试点县。
3.产业特色鲜明
延庆县产业特色鲜明，主要体现为：一是旅游休闲产业龙头作用突出。延庆县旅游资源丰富，有以八达岭长城为代表的景区、景点30多个；二是沟域经济势头良好，“百里山水画廊”、“四季花海”是北京市沟域经济发展的重要模式；三是依托丰富的新能源和可再生能源，发展新能源环保产业；四是有机循环农业得到快速发展。
（二）劣势（W）
延庆区域发展的区域劣势体现在以下四个方面。
1.GDP、财政收入、固定资产投资水平低、增速慢
本部分主要从以下四个方面进行论述。
（1）经济规模小
GDP和人均GDP在全市处于末位。延庆县2013年的GDP为92.2亿元，仅占生态涵养发展区（延庆、门头沟、怀柔、平谷、密云5个县，下同）GDP总和的11.8%，占北京市GDP总和的0.5%（见表1），仅为同期朝阳区GDP（3963.6亿元）的2.3%，GDP在北京市16个区县中排名倒数第一；人均GDP为2.9万元/人，为同期全北京市人均GDP（9.3万元/人）31.3%，仅为西城区人均GDP（21.7万元/人）的13.5%，延庆县人均GDP在北京市16个区县中排名倒数第一（见图2）。
（2）GDP增速较慢
相对于生态发展涵养区和北京的总体水平，延庆县的GDP增速相对较慢（见表1）。2006―2013年延庆县GDP平均增速为10.8%，而同期生态涵养发展区和北京的GDP的平均增速分别为12.5%和13.3%，在生态发展涵养区中GDP年均增速在北京市16个区县中排名倒数第二。
（3）财政收入低，增速较慢
2006―2013年延庆县财政收入稳步增加，由2006年的4.0亿元增加到2013年的13.9亿元，增加了约2.5倍。但延庆的财政收入总量小，2013年的财政收入仅占同期北京财政总收入的0.2%，生态涵养发展区的11.4%，财政收入在北京市16个区县中排名倒数第一。另外，2006―2013年延庆县财政收入年均增长率为19.4%，低于同期生态涵养发展区的年均增长率19.5%，远低于同期北京市的年均增长率24.0%（见表2）。
（4）固定资产投资水平低，增速较慢
2006―2013年延庆县全社会固定资产投资呈增加趋势，由2006年的25.3亿元，增加到2013年的77.6亿元，增加了约2.1倍。但延庆的固定资产投资总量较小，2013年的固定资产投资仅占同期整个北京市固定资产投资的1.1%，生态涵养发展区的10.1%，固定资产投资在北京市16个区县中排名倒数第一。此外，2006―2013年延庆县固定资产投资年均增长率为17.3%，低于同期生态涵养发展区的年均增长率20.2%（见表3）。
2.产业结构仍待进一步调整完善
本部分从以下两个方面进行分析。
（1）产业结构调整速度缓慢
产业结构调整的速度相对滞后。延庆县三次产业结构由2006年的13.1∶26.6∶60.4调整到2013年的12.0∶25.4∶62.6，产业结构几乎没有变化，而同期北京市的三次产业结构由1.1∶27.0∶71.9调整到0.8∶22.3∶76.9，由此可见延庆县产业结构调整的速度落后于整个北京市的平均速度。
图3 2006―2013年延庆县三次产业结构变化趋势图 （2）经济欠发达状态下的“三二一”产业结构
生态涵养发展区的总体经济水平为“二三一”产业结构，但是对比延庆县和其余四区县（门头沟区、怀 柔 区、平 谷 区、密 云 县）的产业结构水平，延庆县的第二产业规模非常小，第三产业总量水平也不高，第一产业缺乏优势（见表4），换言之，延庆县的“三二一”产业结构水平主要是由于第二产业规模很小、GDP总规模水平不高形成的，是经济欠发达状态下的“三二一”产业结构，是畸形的“三二一”产业结构。
3.旅游产业发展水平有待提升
延庆县旅游休闲产业由于受所处地理环境制约、缺乏投资等外部资源的带动，产业核心竞争力、发展环境和水平等方面存在薄弱环节。竞争力不足：以旅游为主的三产提升缓慢，旅游产业特色不强、品质不高、宣传不够、业态和效益差，整体水平偏低，产业竞争力不足，游客多做走马观花短暂的停留。虽然延庆旅游资源丰富，收入稳步增长（图4），但与其他远郊区县对比旅游收入优势不显著（图5）。
图4 延庆县旅游收入统计
图5 2013年远郊区县旅游综合收入
4.居民收入，公共服务和城镇化水平不高
本部分从以下两个方面进行分析。
（1）城乡居民收入水平低，收入增速较慢
城乡居民收入水平较低。2013年延庆县城镇居民可支配收入和农民人均纯收入分别为31132元和15504元，低于同期生态涵养发展区的城乡居民收入水平（32853元和16467元），远低于同期整个北京市的城乡居民收入水平（40321元和18337元），在全市各区县中排名倒数第一。城乡居民收入增速较慢。2006―2013年，延庆县城镇居民可支配收入由16703元增加31132元，农民人均纯收入由7619元增加15504元，年均增速分别为9.3%和10.7%，其增速均低于同期生态涵养发展区和整个北京市的城乡居民收入增速10.6%和11.4%。
（2）城镇人口占比较低，城镇集聚效应不明显
截至2013年年底，全县户籍人口28万人，其中非农人口12万人，户籍人口城镇化率为43%，比全市（80.1%）低37.1个百分点；截至2013年年底，全县常住人口31.6万人，其中城镇常住人口15.6万，常住人口城镇化率为49.4%，仍落后于全国同期平均城镇化率（53.73%），比北京市整体水平（86.2%）低36.8个百分点。城镇化水平不高导致城镇聚集程度低，无法产生较强的规模效应和集聚经济。
（三）机遇（O）
延庆区域发展的机遇有以下三个方面。
1.举办世界农业大会的机遇
本部分主要从以下两个方面进行分析。
（1）2014年世界葡萄大会
延庆县地理条件得天独厚，是全国闻名的葡萄与葡萄酒优质产地，借2014年世界葡萄大会在延庆举办之机，延庆重点打造了一条北京最大的葡萄酒庄产业带，包括标准的葡萄博览园、葡萄酒庄产业带、葡萄酒交易中心、质量鉴定评级中心、国家级葡萄科服中心、葡萄酒工程培训中心。世界葡萄大会是延庆打造生态涵养发展区休闲旅游产业、推动都市型现代农业发展的重要机遇。
（2）世界马铃薯大会
第九届世界马铃薯大会于2015年7月在北京延庆举办。北京延庆作为中国马铃薯重要的育种研发基地，本次农业会展为延庆县马铃薯品种引进、良种繁育、品种推广等，直接促进农民增收。通过高级别农业大会的举办，为延庆县举办大型会展积累了经验，是延庆县提高自身知名度，促进休闲旅游和会展业发展的重要机遇。
2.2019年北京世界园艺博览会的机遇
2019年A1级别的世界园艺博览会，承办地为延庆县，于2019年4月29日至2019年10月7日召开，展期162天，主题为“绿色生活，美丽家园”。2019“世园会”的举办，不仅对于延庆县的园林事业有巨大的推动作用，对当地的社会经济、文化、城市发展有着直接和间接的带动作用，还使延庆的发展充满着新的机遇。一是旅游业的发展机遇。随着北京居民旅游休闲方式的转变和北京旅游产业的深度发展，延庆发挥其生态良好、环境优美的特点，加快生态农业与旅游业的融合，将会迎来一个旅游业快速发展时期[7]；二是基础设施改造升级的机遇；三是生态文明发展的机遇；四是新兴产业和文化产业发展的机遇。
3.2022年冬季奥运会的机遇
2022年冬季奥运会的成功申办，将有利于延庆扩大以观光旅游为龙头的产业链延伸，促进长城文化资源的发掘，加快延庆文化产业的发展，而且将增添延庆经济社会发展的动力。以为奥运会提供优质绿色安全食品为契机，扩大农副产品加工业、食品制造业的生产。借助奥运会，向全国和全世界宣传“生态延庆”“文化延庆”和“休闲延庆”，打造品牌，发挥品牌效应，给延庆社会经济综合发展带来前所未有的历史机遇。
（四）挑战（T）
延庆区域战略发展的挑战体现在以下三个方面。
1.建设生态屏障对工业发展提出了更高要求
由于区域单元主体功能定位不同，生态涵养区内大规模推进工业化的努力与限制工业排放的环保要求直接矛盾，生态屏障建设和生态环境保护对工业发展提出了更严格的要求[8]。延庆成为京西北绿色生态屏障和生态涵养区的环境定位，对产业选择提出了更为苛刻的要求，即把环保型、节约型产业作为发展重点，环境保护的任务和压力加大，造成产业成本和产业标准门槛高。
2.建设用地瓶颈制约突出，城镇建设融资困难
作为生态涵养发展区和重要的水源保护地，国家和北京市在生态、环保等方面的现行政策对延庆城镇化建设有较大限制。从土地方面看，由于城市规划建设用地趋紧和农村集体建设用地流转缓慢，城镇化加速发展与建设用地指标不足的矛盾日益突出。从资金方面看，延庆县投融资平台规模不大，社会资本投入城镇建设不多，城镇建设资金不足。
3.消费水平的提高对旅游业文化内涵和服务方式提出了更高要求
居民消费水平的提高，要求延庆的休闲旅游业整体上要特色鲜明，各个景点引人入胜；并且要充分展示延庆文化底蕴，发掘时代文化价值，推进文化内容创新；还要不断创新服务方式和提高服务水平，文明服务应成为延庆服务行业提升水平的基本要求。
三、延庆县区域发展定位
本部分从有关区县功能定位、延庆县三次历史定位、延庆县区域发展定位三个方面进行分析。
（一）有关区县功能定位
北京的生态涵养发展区的其他4区县――怀柔县、门头沟区、密云县、平谷区，以及与延庆相邻的河北张家口市怀来县，这5个区县与延庆县地理资源和自然环境相近，社会经济发展特征比较相似。他山之石，可以攻玉，梳理相关区县的定位，可以为延庆县的战略定位提供借鉴。
1.河北怀来县功能定位
张家口市城市总体规划文本（2011年修订）对怀来县的最新发展定位为：围绕环首都绿色经济圈战略实施，建设京北生态新区，实现京畿科学发展强县。
2.生态涵养发展相关区县定位
怀柔县、门头沟区、密云县和平谷区四区县目前的最新定位体现在各区县的“十二五”规划报告中。怀柔县发展定位：文化科技新区、国际交往新城、现代产业基地、生态宜居典范。门头沟区发展定位：发展旅游文化休闲产业为重点，全力打造集休闲旅游胜地、高端商务新区、山水宜居新城、首都生态屏障为一体的现代化生态新区。密云县发展定位：以人为本，科学发展，建设绿色国际休闲之都，生态、富裕、和谐新密云。平谷区发展定位：打造“生态绿谷”、 “京津商谷”、“绿能新谷”和“中国乐谷”，努力建设首都生态第一区。
3.横向比较分析
上述5个区县的战略定位特色鲜明，但其共性也非常明显。一是5区县战略定位都以生态环境建设、构建北京生态屏障为重心的。如怀来县提出的“京北生态新区”，怀柔县提出的“生态宜居典范”，门头沟提出的“现代化生态新区”，密云县提出的“生态、富裕、和谐新密云”，平谷区提出的“首都生态第一区”。二是5区县的战略定位的核心内容，都围绕其在北京市或首都经济圈的功能分工，结合自身资源禀赋和发展优势提出来的。如怀来县提出的“京畿科学发展强县”，怀柔县提出的“文化科技新区”，门头沟提出的“打造休闲旅游胜地、高端商务新区、山水宜居新城”，密云县提出的“绿色国际休闲之都”，平谷区提出的“京津商谷”、 “绿能新谷”。
延庆县的经济发展特征和自然环境状况与上述5区县有很多共同之处，在进行区域发展战略定位时，既要以生态建设为基石，又要体现自己的资源优势，避免定位雷同。
（二）延庆县三次历史定位
从《北京市城市总体规划（2004―2020）》来看，延庆县的定位是“生态涵养发展区”。已制定的《延庆新城规划（2005―2020）》将延庆定位成“首都生态涵养重地、国际旅游休闲名区、现代生态宜居新城”。在《延庆县“十二五”规划》中，延庆的定位是“环境优美、生态宜居、富裕文明、幸福和谐的‘绿色北京示范区’”。历史上的功能定位对延庆的发展都起到了积极的推动作用，但是随着经济社会的发展，延庆的区域发展的内部因素和外部环境都在发生着深刻的变化，延庆的社会经济发展面临着新的问题。基于前文的SWOT分析，在对延庆的区域发展进行定位时，需要着重考虑以下几个方面。
一是生态文明发展战略。延庆的定位必须以生态建设为立足点，其功能定位必须体现生态文明发展战略。
二是北京新的城市战略定位。北京最新城市战略定位是政治中心、文化中心、对外交流中心和科技创新中心。
三是京津冀协同发展战略。京津冀协同发展已上升为国家重大战略，延庆的定位必须置于这个大背景下来考虑。
四是延庆自身存在的问题。延庆的区域发展定位要致力于解决延庆存在的主要问题，在旅游业发展、基础设施建设、新型城镇化三个重点领域实施率先突破。
（三）延庆县区域发展定位
综上，延庆县总体发展定位是：首都生态涵养重地，区域绿色发展典范，新型镇化建设的示范区，首都绿色经济圈的重要枢纽和面向京津冀协同发展的桥头堡。
四、区域发展定位的具体措施
延庆县区域发展定位的具体措施主要有以下五个方面。
（一）首都生态涵养重地
生态建设、水源保护是生态涵养发展区的第一要务：一是分层次、分阶段、分步骤地推进深山原始生态系统、浅山农村生态系统和城镇人工生态系统三个子系统的建设，并结合流域治理、矿区生态恢复等重点工程，继续建设首都生态屏障体系。二是加强涵养区水源生态建设。以保护区域内各种河流和水库为重点，全面启动对河流、湖泊、水库、湿地等水源及流域的综合治理，开发节水设施，提高水利用率，发展节水产业。
（二）国际旅游休闲名区
以创建国家旅游综合改革试点县、巩固标准化示范县创建成果为契机、把握延庆举办2019年“世园会”和2022年奥运会申办的机遇，打造“休闲延庆”旅游品牌，创新旅游体制机制，加大招商引资力度，优化旅游环境，切实改进宣传营销模式；同密云、怀柔、昌平、房山联手共同打造京郊旅游产业带，规划纵贯全县、对接周边的旅游精品线路，构建“县景合一”的绿色北京示范区和国际一流的旅游休闲名。
抓住举办世界级农业大会（“世葡会”、马铃薯大会等）和“世博会”等大型会展的机遇，汇集国内外高端产业要素，为延庆县招商引资、新技术和新成果的引入带动机会，其经济扩散效应可以带动诸如文化创意产业、体育产业与休闲旅游业互促互进，带动交通基础设施和旅游基础设施的完善，让游客慕名而来、来了就不想走、走时恋恋不舍，逐步把延庆由当前的“走马观花的短暂旅游地”，打造为终极型旅游目的地。
（三）绿色经济发展示范区
延庆县应立足于其“生态涵养发展区”的主体功能定位，坚持“生态引领、绿色发展”战略理念，走“生态建设产业化、产业发展生态化”的发展路径，坚持做大“三产”、做强“二产”、做优“一产”的产业发展思路，不断推动产业结构调整，利用自身优势，建立成中国绿色经济的示范区。抓住新常态下北京市经济发展方式转型的机遇，大力发展循环型绿色农业、绿色工业、绿色服务业，比如生态友好型工业，新能源产业，生态农业，现代农业服务业，都市休闲旅游、乡村旅游，会展产业，文化创意产业等，形成一、二、三产业共生耦合的产业链[9]。根据延庆县的比较优势和发展机遇，重点建设休闲度假、生态农业、新能源、文化创意四大绿色产业基地，促进延庆经济发展。
（四）新型城镇化建设示范区
延庆县可凭借独特的生态资源和独有的区位优势，在新型城镇化建设过程中崭露头角、脱颖而出，成为中国新型城镇化建设的示范区。利用优美的自然环境、丰富的生态资源，前景广阔的生态产业，为新型城镇化发展提供绿色环保、持续强劲的发展动力；利用适宜的地理气候、丰富的农业资源，独一无二的人文和自然旅游资源，潜力巨大的新能源和可再生能源，为新型城镇化发展提供高效集约的核心竞争力；抓住北京市社会经济发展的机遇、建设京西北交通枢纽和物流基地，凭借其交通和现代物流优势，为新型城镇化发展提供方便快捷、四通八达的物流网络。
（五）京冀区域协同发展的纽带
北京市长王安顺指出，“要加快破除制约京津冀协同发展的体制机制障碍，形成目标同向、措施一体、作用互补、利益相连的区域协同发展机制，完成优化空间布局，推进交通基础设施互联互通、公共服务资源共建共享，加强生态环境保护方面合作、共同申办冬奥会等八项任务”[10]。延庆作为京西北重要区域，与河北地缘相接，人缘相亲，有多年涵养生态的丰富经验，应在京津冀协同发展中发挥生态环境优势，与其他地区相互帮助、取长补短、互利互惠，加快推动“八项任务”的完成，努力成为和京津冀地区协同发展的重要纽带。
在未来，延庆应继续坚定不移地实施生态文明发展战略，坚持高端一流标准，解放思想，开拓创新，抢抓机遇，真抓实干，积极主动地承接中心城功能疏解，突出文化创意、教育科技、休闲娱乐、医疗等城市绿色产业的承接和重构，把延庆建设成为北京向河北地区辐射的桥头堡。
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