统筹城乡发展视角下的农村建设用地整理研究
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摘 要：本文主要分析了当前的土地供需矛盾、农村快速空心化及其伴随的土地利用问题，采用实证分析法，结合永川区城乡建设用地增减挂钩项目，说明积极开展农村建设用地整理对提高土地利用效率、尤其是实现农村土地的资产价值、实现土地资源优化配置、对推进城乡统筹发展、缓解城市用地矛盾、促进新农村建设、缩短城乡差距有重要的现实意义。
关键词：城乡统筹；空心村；农村建设用地
中图分类号：F301.2 文献标识码：A DOI：10.11974/nyyjs.20150935007
改革开放后，我国的社会经济得到了迅速发展，但城乡间发展水平的差距也越拉越大，在此背景下，解决农村落后的发展问题就成为了经济建设中的一项重要任务，伴随着我国市场经济的逐渐发展，城乡间人口流动制度也随之放松，加速了城乡人口之间的流动。近30a全国城镇化率年递增0.92%农村快速空心化。同时，近12a全国耕地减少0.085亿***，建设用地净增加0.073亿****，其中各类建设占用耕地面积比34.5%，土地城市化远远快于人口城市化。但是，1995年以来，农村人口年减少1100多万，农村建设用地不减反增26.67万***，城乡同摊“两个饼”―“冒进式”城市与“蔓延式”村庄现象突出。
因此，在这样的背景下进行农村土地的整治工作，改善农村土地利用地的现状，进一步落实耕地保护制度，加强对农村土地的可持续化利用成为了当前土地工作的重中之重。
1 农村空心化及其土地利用问题
城乡转型过程中出现的乡村地域系统不良演进的现象，本质上是城乡二元体制下，农村人口非农化转移未与农村新增用地控制或宅基地退出机制相挂钩，出现人减地反增，建新不拆旧，导致大量宅基地废弃和土地闲置浪费的过程。当空心化达到一定程度便产生空心村，包括了村域人口、土地、产业、公共设施的空心化。
土地具有土地资源、资产与资本的三重性，开展村庄整治有利于盘活废弃土地，并为新农村建设搭建新平台。在目前农村土地供需问题严重、城乡关系处于关键的转型时期，农村的空心化问题显得更加严峻，而为了改善当前的问题，我国应积极采取措施进行全面整治，用科学的发展观念对城乡间人口的流动进行一定程度的控制，进一步推进农村用地的综合治理，从而落实新农村建设的具体实施。[1] 通过对我国的城乡关系发展历程的分析，是由行政干预下的二元分割逐步过渡到城乡一体化的统筹发展，这就需要在解决问题的时候需要进一步创新城乡统筹发展的新机制，从根本上破除城乡二元结构对于社会发展的影响。
2 实证研究――以永川区推进城乡建设用地增减挂钩项目为例
2.1 研究区域概况
2.1.1 项目区自然条件
永川区位于重庆市西南部，东与璧山、江津为邻，西与荣昌、大足，北与铜梁为界，南与四川合江、泸州接壤，地处重庆市、泸州、南充、自贡、内江、宜宾、成都等城市之间[2]。
境内拥有丰富的矿产资源和独具特色的旅游资源，有重庆市文物保护单位宋代摩岩石刻佛岩寺，有风光旖旎、景色怡人的梅家水岛，有传统爱国主义教育基地聂帅陈列馆，另外还有云谷关口、冯家坪寨子、岔口石瀑布、东方红堤、断桥水库等自然人文景观，极具观赏性和开发潜力。
2.1.2 项目区社会经济条件
永川区为渝西和川东南交通、通讯枢纽和商贸、文化、金融、能源中心，是重庆“一小时经济圈”的西部的增长极；是长江经济带与成渝经济带的重要支点；是渝西地区的交通枢纽和经济文化中心。
近年来，全区经济社会呈现出了强劲的发展势头，各项事业用地供需矛盾呈扩大态势。为了更好地实现节约、集约用地的目标，加快全市实现城乡统筹发展，加快推进永川区城乡建设用地增减挂钩示范工作，改善群众生产生活条件，促进新农村建设，重庆市国土资源和房屋管理局与永川区人民政府达成了共同推进永川区城乡建设用地增减挂钩示范区建设的战略合作协议。
对项目区内的目前土地利用状况进行综合的分析，经过合理的调整和改造，对农村用地规划进行重点的改善，切实现实农村土地资源的优化利用。最终达到项目区内不增加建设用地，不减少耕地总面积，整体用地质量得到提升的目的 [3]。
2.2 土地利用现状分析
根据第二次土地利用调查成果，以拆旧、建新地块涉及的行政村为基本单位进行统计分析。项目区拆旧地块涉及陈食街道梅家桥村、陈青桥村、复兴寺村和瓦窑塘村，建新地块涉及梅家桥村、瓦窑村和陈青桥村。
2.2.1 农用地比重大
项目区所在村的农用地面积占土地总面积的85.41%，其中梅家桥村农用地占全村总面积的84.70%、陈青桥村占85.21%、复兴寺村占85.98%、瓦窑村占85.62%。农用地中，耕地比重最大，占农用地面积的66.50%，其中梅家桥村耕地占农用地总面积的72.22%、陈青桥村占67.85%、复兴寺村占60.65%、瓦窑村占74.61%；其他农用地，占农用地总面积的20.54%；林地占农用地总面积的8.99%；园地占2.43%。
2.2.2 居民点用地占建设用地比重大，交通水利及其他建设用地比重小
项目区所在5个村的建设用地总面积为309.10hm2，其中农村居民点用地面积为299.14hm2，占建设用地的比重达96.78%，交通水利用地占建设用地的3.22%。反映出项目区交通水利用地不足。
2.3 农村建设用地整理潜力分析
农村居民点整理潜力主要由2个部分组成：提高土地集约利用水平，主要是通过对农村现有的用地进行重新的规划，减少用地浪费现象，对以往分散的居民用地进行整合，提高农村建设用地的利用效率，提升建设容积率；节约利用农村建设用地，将村庄内的废弃、闲置的农村居民点进行复垦整理，提高土地利用效率[4]。
4个村农村居民点用地规模299.14hm2，人均农村居民点用地规模达211.93O。由于地形因素及历史原因，该村农村居民点用地分布较为零散，部分农村居民点用地交错分布在园林地之间，不成规模。根据农民意愿调查，农民搬迁意愿强烈，流转土地态度积极。同时，结合各个复垦点的实际情况，遵循因地制宜的原则，复垦方向为耕地、园地、林地和其他农用地等，从而实现土地资源的优化配置和最优利用。
2.4 农村土地整理效益分析
2.4.1 社会效益分析
2.4.1.1 提升农村土地建设用地的利用效率
通过对项目区土地采取具体措施，对农民集中居住的地区进行重新规划，对以前荒废的工业工地以及废旧的宅基地进行重新整合利用，提升了土地的集约化和利用效率。
2.4.1.2 增强人们合理用地，切实保护耕地的意识
由于长久以来，在农村形成了很多在土地利用上的诸多陋习，在进行土地重新整合的同时，需要对项目区村镇的干部们传输合理使用土地和保护耕地的观念。通过观念的传达，让农民切实重视起来土地利用的重要性，提升耕地的使用效率，为农业的发展创造有利条件。
2.4.1.3 有利于农村地区的社会稳定
通过对项目区内的土地进行合法化的土地所属权调整，减少以后在土地使用过程中的土地纠纷的可能性，对社会的稳定具有很大的帮助。另外，在这些措施实施之后，农村会产生一部分劳动力转移到第二第三产业中，从而促进乡村的发展，推动城乡一体化的进程。
2.4.1.4 改善农民生活条件
通过对拆迁农民居住的集中规划，用于农民集中居住的建新区内可以实现水通、电通、路通及人畜分离，可提升居住质量，大大降低疾病的发生率，同时由于加大了对教育、卫生、文化等公共设施的投入，可使得农民的生活环境大为改善，业余生活更为多姿多彩，为构建和谐社会迈进一大步。
2.4.2 经济效益分析
本项目建设规模36.21hm2，其中农民集中居住区5.35hm2，剩余30.86hm2的城镇用地用于出让。根据该区域土地分等定级资料，结合该区土地资源的稀缺性和土地区位条件，预测城镇建新区土地收益金为11572.5万元；该项目的开展将促进当地二、三产业的快速发展，位于菜茵岩村的整合粘土企业的建设将为社会提供大量的就业岗位，企业的发展将为该地区带来稳定的税收，为当地农民增收、地区经济发展提供持久动力。
2.4.3 生态效益分析
2.4.3.1 归并零散居民点，改善村容村貌
通过对农村废旧工业用地以及零散居民居住点的整合，将这部分用地复垦恢复为农业用地。将以前零散居住的村民进行统一安置，建设更加集中的农民居住地，使得整个农村的格局规划更加合理，更利于基础设施的完善，并让整个村庄的面貌更加整洁。
2.4.3.2 减少生活垃圾排放
在对农村整体居住环境进行重新规划后，按照城镇小区管理的要求，对农村面貌进行全面的管理，改造给水排水设施，完善用电以及通讯，对生活垃圾以及污水的排放进行科学化管理。
综上所述，本次对项目区进行的综合性治理，体现了我国“城乡一体化”战略是未来社会注意新农村建设的重要举措，对于我国农村的社会和生态都有良好效益。
3 结语
可见，在城市化、工业化快速推进的今天，面对城市建设用地紧张与农村闲置空置浪费土地严重、土地供需矛盾突出、农村快速空心化、在城乡统筹发展这样的大背景下，开展农村土地整理，实现城乡建设用地增减挂钩具有重要的现实意义。
参考文献
[1]朱玉碧，郑财贵，李安乐.重庆市农村居民点整理潜力评价探讨[J].西南农业大学学报（社会科学版）.2006，（03）：78-81.
[2]施开放，刁成泰等.不同确权法在农村居民点复垦潜力研究中的应用―以重庆市永川区为例[J].农机化研究.2012.（6）：236-241.
[3]严金明，钟金发等.土地整理[M].北京：经济管理出版社，1998，53-55.
[4]徐日辉，倪才英，曾珩.浅析农村宅基地整理阴[J].中国土地科学，2001，15（5）：39-42.
作者简介：谭明生（1982-），男，重庆人，重庆市国土资源和房屋勘测规划院，工程师，研究方向：国土测绘与管理。