中国海外投资监管刍议

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摘要:随着中国经济发展,中国海外投资的规模迅速扩大,而中国政府对海外投资监管相对滞后。本文通过分析中国海外投资监管中存在的主要问题,提出设立专门的监管机构和制定中国海外投资监管法以强化中国政府对海外投资的监管的建议。

Abstract:With China's economic development, China's overseas investment has expanded rapidly and the Chinese government regulation on foreign investment has lagged behind. Through analysis on the major issues of China's overseas investment Supervision, this paper proposes the establishment of specialized regulatory agencies and the enaction of China's overseas investment regulation law to strengthen the Chinese government's regulation on overseas investment.

关键词:海外投资 监管

Key words:investment overseas government regulation

作者简介:王宏纲(1978―),男,山西太原人,山西省社会科学院法学研究所,助理研究员,研究方向:商法。

海外投资即指海外私人直接投资,通常的含义是指私人投资者跨越国界,直接将其资金、机器、设备、专有技术、专利商标等资本投入到位于别国的企业并取得该企业全部或部分管理控制权的一种资本输出活动,是国际货币资本及国际产业资本跨国综合流动的一种形式。由于企业的海外投资行为和国家利益息息相关,国家往往通过政治、经济、法律等诸多手段对海外投资行为进行干预,以实现国家利益的最大化。国家通过国内监管批的方式对其海外投资进行调整是最基础也是最有效的调整方式,本文试图对中国海外投资国内监管的主要问题做一些探讨。

一、中国海外投资国家监管的由来和定位

改革开放后,中国开始大规模吸收海外投资,大量外资进入中国。从2002年开始每年吸收外国直接投资都超过500亿美元,其中2002年到2004年吸收海外直接投资甚至位居世界第一,成为一个名副其实的接受海外直接投资世界级大国。在中国定格于一个接受海外投资大国的同时,大约从1990年开始,中国开始大规模向海外投资。2005年,中国成为世界性海外投资大国,以后中国海外投资规模集聚膨胀,到2008年突破500亿美元,这意味着中国的对外直接投资规模已经基本与吸收海外直接投资旗鼓相当。在金融危机背景下,国际资本流动、跨国投资与并购活动急剧萎缩,而中国的对外直接投资却异军突起,迅速增长。

国际投资都是以各个企业自身行为的方式进行,但是这些企业的投资行为却和相关国家的经济密切联系,从而也影响到国家利益。这就是为什么国家要要对海外投资进行干预的理由所在。经过多年的研究和实践,中国在吸引外资方面的经验丰富、制度也比较完善。而中国海外投资涉及到各国不同的政治、经济、外交、人文情况,涉及到投资相关的商业、金融、管理等问题,涉及到企业、劳工、东道国、母国各个方面,其复杂性远比吸引外国投资问题为甚。由于海外投资问题的复杂性,也由于中国政府在海外投资规制方面的研究和经验相对匮乏,中国在海外投资方面的制度建设还基本处于起步阶段。

一国政府对本国海外投资进行规制的方式主要有国内法和国际法的方式,国际法包括双边条约、地区性协定和全球性协定,而国内法对海外投资的规制包括对外海投资的援助和对海外投资的监管两个方面。本文主要讨论作为最基本的政府干预手段的海外投资监管问题。海外投资监管包括审批和监督两个方面,可以说,当今世界各国无论是发达资本主义国家还是新兴工业化国家或地区,都无一例外的对本国(地区)海外投资作或多或少或直接或间接的审批与监督,投资完全自由化国家是不存在的。通过前置审批阻止一些风险大、收益小或不利于本国经济发展的项目,限制不符合海外投资主体资格的海外投资活动等;通过事后监督了解海外投资经营状况,纠正非法经营活动。

二、统一的对外直接投资监管机构的建立

中国海外投资起步较晚,目前没有一个统一的监管部门,现行分级管理、多元审批的分散体制,已严重阻碍中国海外投资的继续发展。多头管理常常一方面会导致管得过多、管得过死,各管理部门总是从本部门的角度和眼前的利益出发,各自制定一套监管措施和办法,使对外投资者缺乏必要的自,过多的管理部门也严重地影响了对外投资者及其公司企业的办事效率,另一方面又可能出现几个部门对某些问题的重复管理或互相推诿而无人管理。由于没有一个统一管理机构,使得中国海外投资缺乏统一规划和合理布局,海外投资表现为一种盲目性、无序性和随意性。

笔者认为应该设立一个海外投资管理委员会,统一管理对外投资和引进外资活动,统一的海外投资管理委员会,可以避免多头管理和管理措施的重复冲突、狭隘,有利于提高海外投资企业的自,提高海外投资者及其公司企业的办事效率,避免或减少在有些问题上的重复管理或无人管理现象的出现。1997年12月,韩国政府增设动力资源部,下设16人组成海外投资事业审议委员会,负责制定海外投资的有关政策,统一掌管和协调海外投资业务,负责审批海外投资项目。美国1969年设立“海外私人投资公司”也是具有类似职能的管理部门。根据中国实际,应在国务院直接领导下,由商务部、国家外汇管理局、国有资产管理局、国家发改委、国家税务总局、财政部、中国人民银行、海关总署等部委共同派员组建一个统一的专门管理海外投资的常设机构――中国海外投资管理委员会并依法赋予其对海外投资的审批权、调查权、处罚权以及相应的管理职能。

三、海外投资监管法的制定

尽管中国政府也对其海外直接投资的监管制定了一系列的政策和条例,并且这些措施和条例也对管理中国海外投资起到了一定的积极作用,但无论是同纷繁多样的吸引外资的法律法规相比,还是同蓬勃发展的海外投资发展速度和规模相比,我国海外投资审批监管立法工作都明显滞后,甚至在许多方面还是一片空白,管理上无法可依现象还没从根本上得到遏止。从严格意义的立法而言,我国尚未出台任何海外投资法,海外投资的立法领域还是一片没有开垦的处女地,因为现有的海外投资法律规范仅仅只是一些行政法规,而且还是一些在行政法规效力层次较低的行政规章,它们几乎都不是由国务院制定的,现存的一些行政规章一般由国务院下属某个或某几个部委制定。

法制建设的严重滞后制约了中国海外投资的进一步发展,与国内外投资形势的发展极不适应。由于没有将其上升到立法高度,造成中国海外投资缺乏长期性、系统性、稳定性、透明性和连续性。在实践中针对海外投资核准程序的一些具体规定又相对较为笼统、模糊,且时有矛盾冲突。由于对海外投资的管理无法可依,从而也就导致行政管理上的主观随意性,进而也就使得管理部门侵害海外投资企业的利益及海外投资企业逃避管理的现象普遍存在。另外,多头立法管理很容易造成相互间的冲突和矛盾,造成对外投资管理上的某些空白弊端,引起对外投资者无法适从。无论是从法理上看,还是从法律规范的制定者来看,我国现海外投资法律规范的立法层次和法律效力太低,因而在司法实践和社会活中的影响也就太小。

迅速发展海外投资事业要求我们一方面要尽快进行海外投资立法,提高立法的层次。中国已经有20多年的海外投资实践,积累了一些经验、教训,这为制定一部《海外投资监管法》奠定了法律基础,此外世界许多国家都有相应的法律供我们借鉴,这些都有助于中国制定《海外投资监管法》。这部法律的制定,将提高中国对海外投资的审批与监督的质量,比现有法规增强了权威性、统一性,使海外投资有法可依。

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