关于推进形成主体功能区的几个问题

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中央关于“十一五”规划的《建议》提出，“各地区要根据资源环境承载能力和发展潜力，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求，明确不同区域的功能定位，并制定相应的政策和评价指标，逐步形成各具特色的区域发展格局”。国家“十一五”规划《纲要》用一章的篇幅，论述了四类不同主体功能区的定位、发展导向和政策调整方向，并列出了22个限制开发区和1164个禁止开发区。国务院的文件部署编制《全国主体功能区规划》就是对“十一五”规划《纲要》的具体落实。

关于推进形成主体功能区在我国发展战略中的定位。现在我们的区域政策是根据西部开发、东北振兴、中部崛起和东部率先这一总体战略制定和实施的，但要实施更有针对性、更有效的区域政策，必须在此基础上进一步细化或者缩小区域政策实施的空间单兀。

关于推进形成主体功能区的目的。就是根据我国不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力三个客观因素，在统筹考虑未来的人口分布、经济布局、国土利用和城市化格局的基础上，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，并据此引导开发方向，规范开发秩序，管制开发强度，调整开发政策，逐步形成主体功能清晰、发展导向明确、开发秩序规范、开发强度适当，人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。

关于推进形成主体功能区的意义和作用。一是坚持以人为本谋发展的根本要求，促进区域协调发展，不是要实现地区生产总值的均等化，而是要使生活在不同区域的人民享有大体相当的生活水平和均等化的公共服务。二是促进人口与经济合理分布，在少数发展经济条件较好和适宜人居的区域形成人口和经济密集区，在区域发展总体战略基础上，进一步明确哪些区域要重点开发，哪些区域要控制开发，哪些区域不应开发，实现人口、经济、资源环境的空间均衡。三是从根本上保护生态环境的迫切需要。要综合考虑不同区域的水土资源、生态环境等自然条件，明确哪些区域必须以保护自然生态为主体功能，明确不同主体功能区的开发强度，引导人口和经济向资源环境承载能力较强的区域集聚。四是加强和改善区域调控的重要措施。就是要区别对待、分类引导，根据不同主体功能区的定位，提出不同的发展要求，配套实施更细致、更有针对性的区域政策、绩效评价和政绩考核，增强区域调控的有效性。

关于推进形成主体功能区的基本要求。一是要引导人口合理分布，引导超载区域和农村人口有序转移并定居。集聚经济的区域，应该同时相应地集聚人口，使人口与经济在一定的国土空间实现均衡分布。二是要按照建设资源节约型社会的要求，走空间节约道路。要引导人口相对集中居住，产业相对集聚发展，形成以城市群为主体形态的城市化空间格局。三是要按照建设环境友好型社会的要求，走人与自然和谐相处、和谐发展的道路，维护生态安全。生态保护和建设的重点要从事后治理向事前保护转变，从人工建设为主向自然恢复为主转变。四是要按照统筹城乡经济社会发展的基本方略，统筹规划农村地区和城市地区，防止城市化地区对农村地区的过度侵蚀，也要为农村人口进入城市腾出必要的空间，使城市建设占用农村地区的规模与农村人口进入城市的规模相协调。五是要按照充分发挥中央和地方两个积极性的要求，合理区分中央，各省、自治区、直辖市以及市、县政府在推进形成主体功能区中的职责。

推进形成主体功能区，关键是要调整完善相关政策。财政政策，要按照公共服务均等化的原则，明确按主体功能区进行财政转移支付的范围、方式和标准，以保障限制开发和禁止开发区域人民享受的公共服务水平不断提高。投资政策，要明确政府投资的方向和重点，明确按区域主体功能定位引导社会投资的措施和办法。产业政策，要明确不同主体功能区支持、限制和引导等分类指导的产业目录及措施。土地政策，要调整和完善按主体功能区适当扩大或限制建设用地规模的办法。人口管理政策，要根据全国主体功能区规划对未来人口分布的安排，制定鼓励优化开发和重点开发区域吸纳外来人口，引导限制开发和禁止开发区域人口自愿平稳有序转移的办法。绩效评价，要提出针对不同主体功能区的绩效评价指标和政绩考核办法。规划体制，要强化统筹规划，重塑规划的权威性，强化规划对开发活动的约束功能，形成以主体功能区规划为基础，其他各类规划为支撑，各类规划定位清晰、功能互补、统一衔接的规划体制。