谈国有林区森林资源管理体制新框架的构建

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[关键词]森林资源管理体制；新框架；特点

建立一个良好的森林资源管理制度环境和有效地实施计划的执行机制，保障可持续经营的实现。为此，需要通过政府职能的转变和对市场经济的推动，增强政府对自然资源的公共管理能力和森林经营者的自主性，探索共管和适应性管理的新模式。

一、体制新框架

根据上述分析，按照林业部门统一管理、政企分开，森林资源公共管理职能与资产所有者职能分离，国有资产所有权与法人财产经营权分开的原则，构建国有林区森林资源管理新体制框架一一二层次管理体制框架。具体内容如下。

1.第一层次：在林业系统内部（国家和省级）组建森林资源资产管理机构一国有森林资源资产管理局。该框架首先需明确由国家林业局（不包括各省林业厅）代表国家行使所有者代表职能。在此基础上，由国家林业局授权国有森林资源资产管理局具体行使国有森林资源资产出资人职责，代表国家及其林业主管部门对所在地区的森林资源分级进行产权管理和营运，具有法人资格，通过对国有森林资源资产的营运、有偿使用、审核批准、划拨，对国有森林资源资产占用费的收缴实行统一管理，统一调剂，向国家承担国有资产保值、增值和保护森林资源的责任。

其具体职责包括：审查批准国有森工企业长远发展规划、年度运营和收益分配计划，并对森工企业执行情况（包括森林资源消长情况）进行考核监督，对国有资产运营机构的董事长、监事会主席、经理进行考核奖惩，提出任免建议，实行管资产与管人、管事相结合；制定关于国有森林资源资产经营管理办法，建立森林资源资产有偿使用制度、审批划拨制度、收费盈利制度等。

国家林业局虽然代表国象行使所有者职能，但由于其承担着公共管理职能，不宜直接履行国有资产出资人职责。经国家林业局对森林资源资产管理局授权，可由森林资源资产管理局集中行使国有资产出资人职能，并成为负责资本营运的国有资产营运主体，实现政资分开。

2.第二层次：国有森工企业。国有森林资源资产管理局成立后，国有森林资源的产权管理职能即从林业部门公共管理职能中分离出来。该机构对国有资产经营单位一一国有森工企业履行所有者职能。两者的关系为国有森林资源资产的所有权与经营权的关系。国有森工企业为经营性组织， 对国有森林资源资产管理局所授权管理的森林资源拥有法人财产权，有权对授权经营范围内的森林资源资产进行运营，履行国有资产保值、增值的义务，并实行自主经营、自负盈亏，成为真正的法人实体和市场主体。国有森工企业可以吸收不同经济成分的投资主体，形成多元化的财产及利益关系，但国家股权在其中保持主体地位。国家股权获得的收益，上缴国有森林资源资产管理局统一支配，主要用于森林经营活动所需的资金投入。林业行政主管部门与国有森工企业不发生直接的联系，仅行使公共管理职能，及通过产业政策、经济激励措施等对国有森工企业实行间接管理。森林资源资产管理局在国有森工企业内部委派董事长或产权代表，行使国有资产所有者的管理职能。此外，按照建立现代企业制度的要求，将森工企业原来行使的森林资源管理职能分离出来，仅作为森林经营单位开展森林经营活动（培育、保护、利用等），并承担国有森林资源资产保值增值的任务等。

二层次管理模式确立后，原有的集团企业管理模式即行废止，其产权经营管理职能应纳入国有森林资源资产局，行政管理职能归还林业主管部门相应机构。在这一楱式中， 林业主管部门与国有森林资源资产局是授权委托关系，森林资源资产局与国有森工企业是投资关系。在林业系统内部实行“政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开”。

二、国有森林资源管理体制新框架的特点

二层次管理模式即国家出于战略需要，由政府主管部门代表国家拥有和直接管理资源性国有资产，在部门内设立国有森林资源资产管理局，统一行使国有资产出资人职责（这一点与我国计划经济体制下的管理国有资产的模式有根本的区别），采取委托经营、授权经营、有偿划拨经营等多种方式，按照国有森林资源管理的内在要求选择森林资源经营者，实现国有资源资产管理由行政隶属关系向出资关系的转变。其特点是出资人责任主体明确，监管到位，并有利于建立产权明晰、权责明确的现代企业制度。具体包括以下几点。

1.国家所有。林业主管部门代表国务院统一行使国有森林资源资产的所有权，对国有林区森林资源实行宏观和全方位的管理。

2.垂直管理。由国家授权的森林资源管理机构一一森林资源资产管理局垂直分级管理国有森林资源资产，对森工企业履行出资人职责。森林资源资产管理局对国有森林资源有两方面的主要目标，即实物量的保值增值和价值量的保值增值，鉴于森林资源的公益特性，以实物量管理为主。

3.授权经营。森林资源资产局授权国有林区的森工企业经营国有森林资源资产，依法享有法人财产权。

4.分工监督。包括部门公共管理监督（资源林政管理机构的检查和监督），以及森林资源资产局以出资人身份的监督等。

概括起来，二层次管理模式遵循“国家所有、垂直管理、授权经营、分工监督”的原则，建立以国有资产出资人制度为核心的国有森林资源管理体制。

三、新体制的内在要求：职能转变

上述双层结构，不再是一种行政隶属关系，而是以资本为纽带建立起来的出资关系。森林资源资产管理局不能再以命令的方式管理国有企业营运主体，特别是不能再继续沿袭计划经济时期，行政主管部门管理国有企业的方式，如随意向企业摊派各种社会任务，随意抽调和使用国有企业的资产等。国有资产管理机构的职权要严格限定在出资人职责的三项权利（资产收益、重大决策、经营者选择）之内，企业仍有相当的经营自。

由于出资人机构一般由原行政主管部门内建制后转制而来，首先需要在观念上和运行机制上转变，由行政命令关系向出资关系转变。为此，需要建立森林资源资产管理的法律和规章制度，从法律和制度上避免林业行政管理部门和森林资源资产管理局干预企业的正常经营活动。

森林资源管理始终是各国政府的公共管理职能之一。森林资源管理的目标是：实现国家对森林资源的所有权及控制权；维持林地的森林覆盖和可持续生产能力，保护国家生态安全；以一种平衡的方式满足国民经济对森林产品与服务持续增长的需要，充分发挥其社会、经济、资源和环境效益。