转移支付的“长阳方法”

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一杯清茶，一叠文件，在一个春日的午后，记者约访到了湖北省宜昌市长阳土家族自治县财政局局长田国亮，一身简单朴素的衣着。这位地道的土家族局长让人感觉平凡而亲切。

长阳是一个民族县，一个国家级贫困县，一个主要靠转移支付的典型县。为什么众多工作持续不断地开创出全国闻名的“长阳模式”、“长阳经验”呢?他们又是怎样用好花好转移支付资金的呢?

面对记者心急的提问，田国亮微微地一笑，为记者端上一杯热茶，看着茶叶在玻璃杯里渐渐散开，他淡淡地说：“我们慢慢聊。”

“长阳方法”之一：强县

2010年，长阳全县实现财政一般预算收入22108万元，完成政府性基金预算收入15000万元，全年财政总支出达到71847万元。也就是说，财政支出主要靠转移支付。

众多的“长阳模式”、“长阳经验”，大都属于民生领域。一个靠转移支付的国家级贫困县，为什么拿出那么多的钱搞民生呢?

田国亮并没有直接回答这个问题，而是话题一转，谈起了“强县”。他说，发展才是解决民生的基础。 通过发展实现“强县”，对长阳县财政而言，意味着用好转移支付资金，搞好财源建设。

而另汜者诧异的是，这个欠发达县的财政局长，谈起财源建设，一点也不“落后”，而且熟稔在胸。

(一)紧扣开源主题，突出投入重点。在提高要素投入效率与财源增效上有新的突破。财源建设的关键是开源，要全面树立要素投入和政府投入与财税回报良性互动发展的理念，确保要素投入与政府扶持效应实现最大化。田国亮说，对一个产业、一个企业的评判，不仅要看它对经济总量、刘增加就业的贡献，还要看其对财政税收的贡献，以实现要素投入和政府投入与财政回报的有效互动。

(二)紧扣效益主题，突出产业重点，在提高地方财政收入占GDP比重与财源增效上有新的突破。近几年来，长阳县税收全部来源于第三产业。田国亮说，长阳正在调整产业结构，使一、二、三产业协调发展，同时，要十分注重产业发展质量，注重产业财源产出效益。

(三)紧扣项目主题，突出扶持重点，在提高骨干企业、骨干税种支撑力与财源增效上有新的突破。项目是经济持续发展和财源建设的不竭动力。长阳正在举全力支持重点工业项目建设，举全力支持发展农产品加工业，举全力支持发展以旅游业为龙头的三产业项目。田国亮说特意介绍到，清江桠柑、木本油料、魔芋产业、资丘木瓜、金福红栀、清江绿茶等特色农产品深加工，正让无税CDP变为有税GDP。

(四)紧扣环境主题，突出固本重点，在提高市场主体发展活力与财源增效上有新的突破。税源之本在于市场，市场之本在于市场主体。近年来，国家相继出台了一系列税收优惠政策，田国亮说，要坚持“严格依法 征税应收尽收，着力培植税源应免尽免”的税收料学发展观，用足用活各项税收优惠政策，扶持企业增强发展后劲。

(五)紧扣管理主题，突出机制重点，在提高管理效益与财源增效上有新的突破。比如，健全税源策划机制。田国亮介绍道，在长阳，由政府牵头。建立了财税、发改等部门税收分析例会制度，搞好宏观税源和项目新增税收综合分析，尤其是在招商引资和项目建设前期财税部门提前介入，分析经济税收政策情况，进行税收贡献预测，健全收入预警机制，增强组织收入工作的预见性和指导性，为加强税源管理和征收管理打下了重要的基础。

有限的转移支付资金用在财源建设上，支持发展，所以强县的目标一步步实现。2010年长阳县财政一般预算收入，已经比2006年增长了近1倍。

强县同时也能富民。

仅2009年，全县特色农业创造的产值达到了18540万元，帮助农民实现人均收入3282元。” 田国亮一边拿出长阳特产的魔芋粉展示给记者，一边介绍道：“2009年，长阳县将‘魔芋抗病良种繁育推广及产品深加工’纳入科技扶贫综合试点项目，积极为省级重点农业产业化龙头企业一宜昌一致魔芋生物科技有限公司落实科技扶贫项目资金150万元，用于组建种子组培中心和魔芋新产品开发，扶优壮强魔芋产业。不到两年时间，该公司就有10多种产品研发上市并出口创汇，带动农民增收120多万元。”

转移支付的“长阳方法”之一则是，用于强县。

“长阳方法”之二：富民

一个靠转移支付的国家级贫困县，为什么拿出那么多的钱搞民生呢?

接下来，田国亮终于直接谈到记者所提出的上述问题，转移支付的“长阳方法”之二则是，用于富民。

而令记者诧异的是，长阳富民，不是财政拿点钱给老百姓，而是有一套成型的体系。

产业富民，全力扶持农业

产业项目发展，大力实施“一村一品”战略，培育了一批特色产业村，形成了以高家堰镇和渔峡口镇为代表的桠柑产业、木本油料产业，以贺家坪镇和资丘镇为代表的茶叶产业，以榔坪镇、资丘镇、都镇湾镇为代表的蔬菜产业、栀子产业、魔芋产业、木瓜产业，全县齐头并进的有生猪养殖产业。田国亮介绍到，县财政年均安排中省扶持资金和本级预算资金3500多万元，支持了特色农业发展。

企业助民。长阳积极探索

企业参与扶贫对接模式，按照“村企联手，以企带村、以村促企、和谐发展、村企共赢”的原则，成功推出了“资源开发、反哺农村，技术培训、转移就业，产业共建、利益链接，产业带动、产品辐射，基地带动、物质扶持，技术支持、示范带动，金融扶持、投入保障，优势互补、合作共赢”等八种扶贫共建新路子和对接新模式。近年来，县域内共有58家企业和11个乡镇的52个村建立了对口帮扶关系，共落实帮扶项目150余个，投入资金2亿多元，受益群众达到10万人。

设施利民。长阳的基础设施，曾经非常落后。由于没有公路，10万的农户分散居住在3000多平方公里的山区里，农民种植的蔬菜运不出去，饲养的猪也卖不出好价格。为了改变这样的局面，长阳县南平镇七个农户自筹资金修公路，耗时两年多，修建公路达7公里。但最终由于缺乏人力、资金和设备，没能实现通路。田国亮动情地说，得知这样的情况后，县委县政府十分重视，投资4个多亿修建公路，实现通村到户，解决公路硬化问题，并同时提高了公路等级。

就业富民。长阳县整合“雨露计划”、“阳光工程”等各类培训资金400多万元，对贫困农民开展劳动技能培训，收到了“一人参训就业，全家整体脱贫”的效果，斩断了贫困因子在代际间的传递途径，让贫困家庭因此彻底走向了富裕。目前，全县就地转移农村劳动力1500多人，农民人均务工收入达20000多元。

科技富民。长阳县每年捆绑投入资金

1000多万元实施“科技富民工程”，按照“一户有一个科技明白人”的目标，充分发挥“科技扶贫中心尸”的龙头作用和示范带动效应，先后在金盆等9个村培育“科技扶贫中心户”500户；为贫困村民讲授科学种养技术、抗寒防冻和灾后自救技术，仅2009年举办农村实用科学技术培训班75场次近8000人；积极开展科技示范与推广项目建设，围绕九大产业高标准建设了30个科技示范基地。资金富民。2007年，长阳被列入全省“贫困村村级发展互助资金”试点县，组建了3家扶贫互助合作社；2008年，长阳又被确定为全国“贫困村村级发展互助资金”试点县(湖北省只有2个县)，安排150万元资金组建10家扶贫互助合作社。2009年，13家扶贫互助合作社共有社员2024户，拥有互助资金258.85亿元，累计借款276.07万元，帮助了990个贫困户发家致富。田国亮还介绍到，早在2004年，县财政局就探索建立了“联保互助”贴息贷款制度，专门降低富裕农户和龙头企业在和贫困户结对后发展生产的融资成本。截至2009年底，共争取商业银行到户贷款4480万元，县财政贴息224万元。这一举措先后帮助4000多个贫困家庭在对接中走向富裕。

保障安民。加大投入到民生建设上的财政资金无疑是老百姓最欢迎的。田国亮介绍说，2009年长阳县在保障性住房建设中踏出了第一步，计划建设24800平米廉租房，到2010年上半年为止，基本完成任务。紧接着又在2010年底计划增加建设60000多平米廉租房，截止到目前为止进展速度相对较快。据了解，目前在湖北省廉租房建设过程中。中央投入约为每平米500元，省级配套每平米200元，省以下地方配套300元。而在实际建没中所需要每平米的成本约在1300～1400元左右。因此对于地方来说，还是有一定压力的。在谈及地方配套资金如何解决的问题时，田国亮坦言道：长阳县目前基本依靠土地出让金来解决廉租房建设中的地方配套资金问题，而一般预算支出是根本无法解决这么大笔资金的。他微微叹了口气，说：“好事难办，地方配套资金给地方财政带了了很大的压力。2009年计划的2万多子米廉租房建设中所设计的资金缺口，我们目前基本已经通过调整预算支出结构勉强解决了。但2010年新增计划建设的6万多平米，确实给了我们县级财政很大的压力，实际建设中需要省级以下地方配套3千多万，这对长阳县来说，实在是笔不小的数目。除了通过土地出让金填补缺口外，可能还要想别的办法。”

一系列的富民举措，都需要财政拿出真金白银。转移支付的资金远远不够，财政部门还必须另想办法。

比如上文提到的修路。规范化修建柏油公路的造价基本在每公里22万以上，中央的投资从几万到十几万，逐年增加，到2009年达到每公里15万，但由于省一级没有提供配套资金，每公里7万多的差额全部要由长阳承担。

考虑到长阳县目前修建公路上的资金缺口较大，县财政局积极与湖北省厅沟通，建议从2010年地方债券中专设一部分资金用于公路建设。但政策规定，地方债券必须要投入到扩内需的项目上。田国亮回忆说，去年一年，为公路建设的资金缺口，他没少往省里跑，直到年末，才有所松动，财政厅给予县级财政一定权限安排使用债券资金。自此，长阳县通过地方债券，填补丁公路建设资金缺口1900多万元。

“长阳方法”之三：制管

无论是用于强县，还是用于富民，这其实是一个属于把转移支付资金用到正确地方的问题。

而如何保证资金的正确使用呢?

田国亮说，目前，中央每年动用大笔资金扶植贫困落后以及少数民族地区，除一般性转移支付外，还提供名目繁多的专项转移支付。然而究竟转移支付的资金能否花出效果来，关键要看如何监管。作为一个主要依靠转移支付实现自身发展的少数民族自治县，近年来，长阳通过实践开创了一套完善的转移支付资金监管办法。

比如，在加强各项专款和转移支付资金监管方面，注重提高资金使用效益。一是对专项资金的使用实行阳光操作。在坚持专款专用的前提下，对涉及货物采购、装备配置、工程施工等方面，一律实行政府采购和公开招投标。近年来，中央政法补助专款中装备项目的绝大部分已经实行了省级统一政府采购。二是对专项资金的财务划转实行国库直接支付。对货物购买所需资金，财政直接支付到货物供应商；对基础设施建设和工程建没方面所需资金，财政直接支付到施工方。实践证明，减少资金周转的中间环节，也是确保专款专用和提高资金使用效益的有效手段。三是对资金使用情况进行必要的绩效考评：对大额专款项目，在年度终了或者项目实施完毕后，组织有关单位进行绩效考核评估，主要从项目的各项物理指标和资金耗费是否匹配等方面进行。

比如，在加强惠民支农资金监管方面，一是制定和完善了项目资金管理办法。实行大额专项资金县级报账制管理，单独设账，专户管理、专项核算，按照项目建没合同书，加强对支出凭证的审核，按工程进度分期拨付建设资金，规范了专项资金的会汁核算。同时建立健全专项工程项目库和资金管理制度。二是创新资金运行机制，设立专户直接拨付。在实际工作中做到农业资金拨付与项目管理分离。向上级争取来的专项资金也已纳入地方财政管理，实现财权归一。根据项目进度，将项目资金通过国库集中支付直接拨付到各乡镇的财政支农专户上或者直接拨付到建没单位账户或支付给供应商。三是加强财政监督，充分发挥资金的使用效益，从项目申报到工程竣工验收，对整个支农资金使用的执行过程和结果实行全面的追踪监督。四是惠农资金实行张榜公示。由村委会调查摸底、核实、到利组张榜公示后报乡镇人民政府，乡镇人民政府汇总审核，将本辖区补贴面积上报县主管局，县财政局根据县主管局审核的补贴面积，分别资金安排文件形式预拨各乡镇财政所，由各乡镇财政所通过“一卡通”直接向补贴对象兑付补贴资金。

正是通过这样精细化的管理，中央和省级转移支付资金才能在长阳发挥出巨大的效用。田国亮最后总结说，制度管理才是最好的管理。

无疑，转移支付的“长阳方法”之三则是，制管。